El año pasado los países de América Latina podían celebrar un importante logro social. Gracias al dinamismo económico de las décadas anteriores y a mejoras en la política social, el porcentaje de la población pobre había caído dramáticamente. El reto era, en ese momento, consolidar este avance. Desafortunadamente, aunque los ingresos habían aumentado, la mayoría de la población continuó siendo vulnerable, estando expuesta a choques macroeconómicos sin acceso a un sistema fiable de seguridad social. Era previsible entonces que un choque negativo suficientemente fuerte podía revertir los avances y llevar nuevamente a la clase media vulnerable a una situación de pobreza. En 2020, con la crisis del COVID-19, este escenario se ha materializado y de la peor manera posible.
El coronavirus le cobró a América Latina una deuda añeja: no haber logrado transformar sus sistemas de seguridad social. Por años, se han documentado los enormes desafíos de cobertura en la región y se ha subrayado cómo estos se desprenden de un problema estructural: los sistemas de seguridad social se pensaron para mercados de trabajo en los que prima la relación asalariada formal, lo que dista de ser el caso en nuestros países. Así, América Latina no puede ampliar el aseguramiento social sin rediseñar los sistemas de un modo que permita identificar, registrar, asegurar y recolectar contribuciones de todos los trabajadores, sin importar la naturaleza de su vinculación laboral.
El coronavirus le cobró a América Latina una deuda añeja: no haber logrado transformar sus sistemas de seguridad social.
Ahora bien, al visibilizar tan dramáticamente el costo de no tener un buen sistema de seguridad social, la crisis del coronavirus puede generar oportunidades para la reforma, redefiniendo los equilibrios políticos y facilitando los consensos que requiere la transformación del sistema. En este contexto, nuestra publicación Hacia mejores mecanismos de protección de riesgos para la clase media y vulnerable: Un análisis para los países andinos presenta opciones para reformar los programas de seguridad social en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, expandiendo su cobertura entre la clase media y vulnerable. La discusión se concentra en los seguros de desempleo y las pensiones, no sin antes reconocer que en muchos casos las reformas deberían ir alineadas con ajustes en el resto del sistema de protección social, incluyendo la regulación laboral.
Principios de diseño
Las propuestas que planteamos en la publicación parten de tres principios generales de diseño:
- No existen justificaciones económicas para mantener múltiples sistemas con objetivos similares. En general, es preferible tener programas integrados de seguro social que traten a todos los trabajadores y a sus familias por igual.
- Para poder expandir la cobertura de los sistemas sin comprometer su estabilidad financiera, y asegurando eficiencia en el gasto y el empoderamiento de los ciudadanos frente a sus derechos, es importante definir los beneficios que se ofrecen de manera explícita y calcular sus costos per cápita.
- Se deben incorporar mecanismos redistributivos, pues no todos los trabajadores tienen los ingresos necesarios para financiar el valor de los beneficios que reciben. Esta redistribución debería ser explícita y transparente.
El documento también describe elementos importantes en materia de implementación. Se delinean alternativas para implementar un sistema de registro de todos los trabajadores, independientemente de su vinculación laboral. También se describen alternativas para recaudar las cotizaciones a través del consumo, a fin de incluir a todos los trabajadores (incluyendo a los informales).
Propuestas de reforma
El modelo de seguro de desempleo propuesto es un híbrido entre un seguro de desempleo tradicional y un sistema de cuentas individuales de ahorro. Incorpora, además, un ingreso básico garantizado. Es obligatorio, cubre a todos los trabajadores independientemente de su vinculación laboral, y la recepción de beneficios está condicionada a la participación en programas activos del mercado de trabajo. En el documento se estima el costo de implementar este modelo en cada uno de los países andinos, calibrado según las características del mercado laboral local, y se presentan diferentes alternativas de financiamiento que contemplan tanto aportes netos de trabajadores con bajo riesgo de desempleo, como transferencias financiadas por otro tipo de impuestos.
En el caso de las pensiones, las propuestas apuntan a ligar mejor los beneficios ofrecidos (la tasa de reemplazo) con la tasa de contribución, la esperanza de vida a la edad de retiro y el retorno sobre las contribuciones del sistema. Enfatizamos que esto puede lograrse tanto en un sistema de capitalización como uno de repartición si está bien diseñado. Así, las propuestas se adaptan al modelo existente en cada país. En el caso de Ecuador se propone un cambio estructural en las fórmulas del sistema de prestaciones definidas, mientras que en Bolivia, Perú y Colombia se propone un sistema integrado de contribuciones definidas. En el caso de Colombia, este sistema de contribuciones definidas podría ser de reparto o de capitalización. Las propuestas también incorporan subsidios a las contribuciones para incentivar el ahorro previsional y corregir el problema de las bajas densidades de cotización, y un ingreso básico no contributivo que cumple las funciones de un subsidio antipobreza. Como parte del análisis se estiman los costos de las reformas para cada país y se discuten los retos ligados a la implementación.
Agenda de cambio
Impulsar estas reformas requiere de consensos políticos importantes y una agenda de trabajo que va más allá de cambios regulatorios. En efecto, también son necesarios ajustes institucionales para integrar programas sociales actualmente fragmentados e inversiones tecnológicas que soporten los sistemas de registro de trabajadores y los mecanismos de recaudación. Reformar el sistema de seguridad social es entonces un proceso complejo que requerirá liderazgo, dialogo social, planificación e inversiones en capacidad institucional. La actual crisis sanitaria, que está subrayando de manera dramática la vulnerabilidad de muchos trabajadores, puede ofrecer la oportunidad para impulsar esta agenda cada vez más imprescindible.
*Este artículo cuenta con la coautoría de Carolina Gonzalez, de la División de Mercados Laborales del BID, y el experto invitado David Robalino.
|
David Robalino es asesor sénior de McKinsey y profesor de finanzas públicas en la Universidad Americana de Beirut. Hasta hace poco, fue gerente y economista líder del Grupo de Trabajo del Banco Mundial, y codirector del Programa de Trabajo y Desarrollo de IZA. El trabajo de políticas y la investigación de David se centran en cuestiones relacionadas con el empleo, la seguridad social y las políticas fiscales. Ha trabajado en más de 60 países de todo el mundo brindando asesoramiento a gobiernos y organizaciones internacionales. David realizó sus estudios de posgrado en la Universidad de la Sorbona y en RAND Graduate School. 
Leave a Reply