Liderar un programa público de empleo para la población vulnerable implica grandes desafíos. En nuestra región, los funcionarios a cargo de este tipo de programas suelen enfrentar al menos cuatro dificultades. Primero, tienen por lo general recursos insuficientes para cerrar las enormes brechas en empleabilidad de la población vulnerable. Segundo, tienen que ejecutar el presupuesto bajo parámetros muy estrictos, por lo que prima el objetivo de desembolsar rápido y cumplir con metas de cobertura. El foco suele ser en los insumos (por ejemplo, actividades de capacitación) y no en los resultados (empleos conseguidos). Además, tienen que diseñar el proyecto en ausencia de información muy relevante (evaluaciones previas, costos históricos, diagnósticos de los beneficiarios, demanda de empleo…). Finalmente, el espacio para innovar es restringido, casi inexistente. No cabe ensayar nuevos modelos de intervención y medir sus resultados antes de escalarlos.
Ante esta realidad, ¿cómo implementar programas que aumenten, efectivamente, la empleabilidad? En Colombia están tratando de lograrlo con una fórmula innovadora: los bonos de impacto social.
Una alianza público-privada
El bono de impacto social es un vehículo financiero que permite canalizar recursos de inversionistas privados para la financiación de proyectos públicos de interés social a partir de un esquema de pago por resultados. Establece, de manera muy concreta, una alianza público-privada. Los inversionistas privados financian la ejecución del proyecto contratando a operadores que prestan el servicio social y dándoles capital de trabajo desde el inicio. El gobierno, a su vez, asume el papel de pagador frente a los inversionistas, a los que ofrece un retorno a la inversión solo si el proyecto es exitoso. En caso contrario, los inversionistas pierden los recursos invertidos en función del cumplimiento de metas. Este esquema obliga a una adecuada definición de las métricas que determinan el éxito: las partes deben consensuarlas y se necesita la verificación de un evaluador independiente.
El bono de impacto social es un vehículo financiero que permite canalizar recursos de inversionistas privados para la financiación de proyectos públicos de interés social a partir de un esquema de pago por resultados.
Con el bono de inversión social es posible saldar los cuatro problemas fundamentales de los programas de empleo que enunciábamos al comienzo:
- Permite canalizar recursos privados para atender problemas sociales. Si bien en sus inicios los inversionistas suelen ser instituciones filantrópicas, la experiencia internacional muestra que a medida que el bono de inversión social se institucionaliza, el mercado se amplía a otros actores (bancos, fondos de inversión de impacto y personas naturales).
- Incentiva la construcción de una infraestructura de datos sobre costos, procesos y resultados, que permiten tomar mejores decisiones (a lo largo del proyecto y ante futuras intervenciones).
- Atrae una nueva manera de operar por parte de las entidades públicas. El bono de inversión social promueve un cambio de cultura hacia el monitoreo y evaluación de resultados, y otorga la flexibilidad para confeccionar y ajustar intervenciones a la medida de las necesidades de los beneficiarios.
- Abre un espacio para la innovación en política social. Con este instrumento, el gobierno traslada a los inversionistas el riesgo financiero del proyecto y se crea un marco riguroso de medición de resultados. Esto abre un espacio propicio para innovar, ensayando nuevos modelos de intervención y evaluando su costo-efectividad antes del escalamiento.
Colombia abre el camino en el mundo en desarrollo
Los bonos de impacto social se están expandiendo muy rápido: desde la creación de este instrumento (en 2010, en el Reino Unido), se han puesto en marcha cerca de 90. En 38 ocasiones, han financiado programas de empleabilidad. Colombia se convirtió este año en el primer país en desarrollo en poner en marcha este instrumento. Lo hizo, en concreto, para financiar un programa que busca dar a la población vulnerable inserción y permanencia en empleos formales. En él, el Departamento de Prosperidad Social de Colombia y el BID/FOMIN (a través de recursos aportados por la Secretaría de Estado de Economía de Suiza) son los pagadores y las fundaciones Corona, Mario Santo Domingo y Bolívar Davivienda son los inversionistas. La Fundación Corona es, además, el intermediario que coordina a los actores y, con el apoyo de la Corporación Inversor, moviliza el capital y promueve la gestión de desempeño de los proveedores. El evaluador independiente es Deloitte e Instiglio dio apoyo técnico para la estructuración.
Los bonos de impacto social se están expandiendo muy rápido. Colombia se convirtió este año en el primer país en desarrollo en poner en marcha este instrumento.
Un bono de inversión social es un instrumento complejo y el costo de implementación es alto al inicio (se debe construir un acervo de información relevante y lograr la coordinación entre múltiples actores). Además, como suele suceder con las innovaciones, implica ajustar errores sobre la marcha. Pero no tenemos duda de que es una apuesta de enorme potencial. Por eso, es de celebrar que Colombia haya dado un primer paso para innovar y redefinir los programas de empleo. Su experiencia dará lecciones muy importantes al resto del mundo.
*Este artículo cuenta con la coautoría de Daniel Uribe, subdirector técnico de la Fundación Corona; Christine Ternent, especialista líder del Fondo Multilateral de Inversiones del BID; y Zachary Levey, asociado sénior del Fondo Multilateral de Inversiones del BID.
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