La crisis sanitaria y económica originada por la pandemia del coronavirus ha sumido al mundo entero en la incertidumbre. En América Latina, los gobiernos han intentado desplegar ayudas sociales extraordinarias que, lamentablemente, se han visto limitadas por inconsistencias y debilidades estructurales no solventadas en el pasado. Más aún, los insuficientes desarrollos en política de protección social multiplicaron los efectos negativos traídos por el COVID-19.
Caer en la pobreza por enfermedad, perder el empleo o no tener ingresos en la vejez, son riesgos no menores que se deben enfrentar con una estructura colectiva bajo el necesario rol del Estado como solucionador de las fallas de mercado. Sin embargo, muchos gobiernos no han priorizado las reformas a la seguridad social bajo el argumento de que estas no revestían urgencia o que era un lujo presupuestario que no se podían permitir en el corto plazo.
La caída de dos mitos
La pandemia ha tumbado de golpe estos dos mitos de la no urgencia y del lujo. Si se hubiese contado con sistemas adecuados de protección social, varios de los problemas que trajo esta crisis se habrían mitigado en cierta medida. El COVID ha dejado a muchas familias en riesgo de simultáneamente enfermarse y caer en pobreza por falta de ingresos.
Si el sistema de protección social contara además con una herramienta de inyección de ingresos recurrentes en caso de impedimento a trabajar – como ha sido el caso de muchas personas durante las cuarentenas -, se habría podido aminorar la precipitada puesta en marcha de ingentes recursos por parte de los gobiernos. Es más, si las personas ya hubiesen tenido acceso al pago de sus derechos universales de protección social a través del sistema financiero, millones de personas no estarían aún esperando las transferencias monetarias por la actual emergencia.
Desarmando los errores de la estrategia de protección social en la región
Las reformas a la seguridad social tienen que ser adecuadamente diseñadas e implementadas, y no caer en la repetición de los errores del pasado. El problema de fondo de estas estructuras en América Latina es que repiten modelos que funcionan en economías desarrolladas, donde la cotización a la seguridad social se realiza a través de la retención de un porcentaje de los salarios por parte de los empleadores formales. En la mayoría de los países latinoamericanos, la insistencia en este modelo solo ha logrado una cobertura muy pequeña. Es más, como este financiamiento no es suficiente para atender los altos beneficios o derechos determinados por ley, se generan sistemas inequitativos que, además de resultar en elevados déficits fiscales, privilegian solo al reducido colectivo que está cubierto por la seguridad social formal.
¿Cómo diseñar la seguridad social del futuro?
Sin el marco institucional ni los incentivos adecuados para que la relación laboral formal surja en América Latina en el corto plazo, se debe pensar en un esquema de protección social diferente. Se debe abordar una alternativa que cumpla cuatro requisitos: que permita el acceso universal de inmediato, que cuente con una fuente de financiamiento fiscalmente sostenible, que coadyuve a generar incentivos para transitar a la formalidad, y que, como consecuencia de lo anterior, propicie un incremento de la productividad y del crecimiento potencial. Esta combinación de factores pareciera ser difícil de equilibrar, pero las propuestas para México y Perú demuestran que es posible.
Las reformas deberían decantarse por un esquema de protección social universal que sea financiado a través de algunos puntos porcentuales del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que es un impuesto de amplia base, y que registra menor evasión. Además, las legislaciones suelen exceptuar a los artículos de primera necesidad, por lo que el efecto fiscal hacia los colectivos menos favorecidos tiende a ser neutro.
Además de permitir una cobertura de salud universal y un seguro de desempleo o de ayudas para situaciones de alta vulnerabilidad, un nivel de financiamiento adecuado permitiría el acceso a una pensión universal básica. Ella debe ser la base para que sobre estas tres columnas se puedan construir luego pilares de ahorro y seguro donde quienes quieran mejorar las capas puedan hacerlo, gracias a un Estado que facilite la construcción de los mercados y herramientas financieras para ello.
Al mismo tiempo que se brinda la protección social universal con el IVA, se deben reducir las cargas que tienen los salarios por ese concepto. El nuevo modelo, por tanto, es doblemente inclusivo, pues lograría incorporar a todos sus ciudadanos a una protección social universal, y simultáneamente aminoraría las actuales barreras excluyentes que tienen los mercados de trabajo formales.
El momento es hoy
Es cierto que la lista de necesidades que deberán atender los países luego de la Gran Cuarentena será larga, pero hay argumentos obvios que deberían ubicar a las reformas de protección social en los primeros lugares de la agenda de política económica. El primero es que América Latina ha venido experimentando cada vez con mayor intensidad y recurrencia desastres de diferente índole, y contar con una buena red de protección será clave para el futuro cercano. En segundo lugar, y creo que muy importante en estas épocas, una reforma bajo el marco planteado tiene la bondad de elevar la productividad y el crecimiento potencial de las economías, que será de enorme relevancia en la viabilidad de las finanzas.
Finalmente, sobre la preocupación del financiamiento, más allá del uso del IVA es importante precisar que muchos sistemas de seguridad social ya presentan subsidios mal asignados. La reforma puede ser aprovechada también para generar el espacio fiscal necesario para el nuevo modelo. Adicionalmente, las ganancias en términos de formalidad que la reforma puede traer en el mediano-largo plazo serán importantes; al constituir mayores recursos futuros para el fisco que darían sostenibilidad a este enfoque que debemos impulsar en América Latina.
*Este artículo fue escrito por el experto invitado David Tuesta.
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David Tuesta ha sido Ministro de Economía y Finanzas del Perú. Actualmente lidera la Iniciativa Latinoamericana para PinBox Solutions Singapur y es Investigador Afiliado del Risk Center de la Universidad de Barcelona. Asesora a diferentes gobiernos de Latinoamérica y el Caribe en políticas macroeconómicas, financieras y de protección social. Ha participado activamente en varios procesos de reforma de pensiones en el mundo. Ocupó cargos de alta dirección en la banca internacional y en organismos multilaterales trabajando en el BBVA y en el Banco de Desarrollo para América Latina. Ha trabajado con el BID, el Banco Mundial y la OECD en múltiples proyectos conjuntos. Además de Ministro de Finanzas del Perú, ha servido al gobierno peruano como Director del Organismo Regulador de la Energía (OSINERGMIN); Director de Investigación Económica de la Autoridad Tributaria (SUNAT) y miembro de la última Comisión de la Reforma de Pensiones y Protección Social del Perú en el 2016-2017. Ha publicado varios libros en temas económicos y cuenta con publicaciones aceptadas por revistas científicas relevantes. Es Doctor en Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Máster en Asuntos Públicos por la Universidad de Minnesota en los Estados Unidos de América. 
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