Amanecía en Cartí (Gardí) Sugdub, una pequeña isla que forma parte de la Comarca indígena Gunayala en la costa caribeña de Panamá. Cartí, como las otras 51 comunidades Guna, tiene importantes desafíos de desarrollo incluyendo dificultades para el acceso a los servicios básicos, así como la amenaza del cambio climático. A pesar de los desafíos; la fuerte gobernanza del pueblo Guna, la riqueza de su cultura y conocimiento ancestral, la belleza del entorno y la calidez de la gente inspiran una gran confianza en su futuro.
Un grupo de evaluadores de la Oficina de Evaluación y Supervisión del Grupo BID (OVE) llegamos allí, con el objetivo de obtener información para realizar la Evaluación del Programa de País: Panamá 2015-2019, donde se analiza la relación del Banco, así como la pertinencia, el valor agregado y los resultados de su programa de apoyo técnico y financiero prestado al país en un período concreto. Esto, con el fin de emitir recomendaciones que ayuden a mejorar el trabajo futuro del Grupo BID.
A lo largo de Panamá, la imagen se repite. A pesar del capital social, cultural, territorial y natural de los pueblos indígenas, el aislamiento y la pobreza material de sus comarcas indígenas contrasta con los rascacielos y el desarrollo económico y empresarial de la estrecha franja alrededor del canal de Panamá. La economía panameña ha crecido rápidamente en la última década, entre otras cosas, por la ampliación del canal, y ha sido sostenida por el ahorro privado y la inversión. Panamá es hoy uno de los países más ricos de América Latina y el Caribe, aunque también uno de los más desiguales. Sus desafíos incluyen la debilidad de las instituciones y la gestión eficiente del Estado, pero también una gran dualidad económica y territorial. El crecimiento, la productividad, el empleo, el comercio y el acceso a servicios se concentran alrededor de la Ciudad de Panamá y en pocos sectores económicos.
¿Crecimiento económico para todos?
Pocos de los beneficios del crecimiento se ven en las comarcas indígenas: la incidencia de pobreza multidimensional es casi cinco veces el promedio nacional,[i] y la mortalidad materna es más del doble.[ii] Mientras caminábamos por los estrechos pasillos que separan las casas en Cartí, una pregunta volvía una y otra vez a nuestra cabeza: ¿Cómo lograr que el éxito económico de Panamá se traduzca también en mejoras concretas para las comarcas indígenas y zonas rurales?
El desafío es más complejo de lo que parece a primera vista. El concepto de desarrollo que manejan los pueblos originarios incluye el derecho a la autodeterminación, y las decisiones del pueblo Guna se toman mediante asambleas comunitarias lideradas por sus saglas o autoridades. En Panamá, la Constitución reconoce las formas de gobierno autónomas y regímenes especiales; y con ello los siete pueblos indígenas del país organizados en doce estructuras de gobernanza y un Consejo Nacional de Pueblos indígenas deciden el futuro de su propio desarrollo y toman esas decisiones en el marco de su propio concepto de bienestar.
Nuestra evaluación encontró que, entre 2015 y 2019, una de las prioridades del BID fue conocer la cultura de cada pueblo en un marco de respeto y diálogo horizontal, así como sus procesos de toma de decisiones y, a partir de ello, desarrollar una relación de confianza y de trabajo con los pueblos indígenas facilitando la adaptación cultural de los servicios. De esa relación y del trabajo coordinado del Banco con los ministerios correspondientes se alimentaron al menos 20 operaciones del BID, entre 2015 y 2019, que se orientaron a trabajar en la adaptación cultural y promoción de entrega de servicios en los territorios indígenas, enfocándose en temas como agua potable y saneamiento, electrificación rural, caminos rurales, educación, primera infancia, salud y emprendimiento.
Desarrollo con identidad
A nuestra llegada a la sala comunal nos recibió el líder o sagla, quien conversó con nosotros sobre la agenda de trabajo que la comunidad tiene e hizo preguntas y comentó sobre los avances y retos de la colaboración con el gobierno en conjunto con el BID.
Un tema que ocupó parte importante de las conversaciones fue la situación de la comunidad frente al cambio climático, ya que estudios indican que la isla será inhabitable en algunos años como resultado del aumento del nivel del mar. Sumados a los problemas de hacinamiento y provisión de servicios públicos, la comunidad tomó la difícil decisión de reubicarse voluntariamente a tierra firme. En este sentido, la comunidad trabaja mano a mano con las autoridades nacionales y otras organizaciones locales e internacionales, incluyendo el BID, para estructurar la gestión sostenible y efectiva del futuro traslado.
Además de visitar Cartí Sugdup en Gunayala, en la misión de evaluación vimos, por ejemplo, cómo el trabajo de etno-ingeniería que se realiza para rehabilitar los caminos rurales de Besikó (en la Comarca Ngäbe-Buglé) es reconocido como una propuesta de valor original tanto por el Ministerio de Obras Públicas como por el pueblo Ngäbe. Asimismo, el Banco destinó esfuerzos y recursos para analizar y comunicar internamente en la oficina de país las nuevas posibilidades y buscar soluciones a retos en contextos indígenas. En 2017, el Banco realizó un levantamiento de información del estado de la infraestructura social intervenida en Panamá en todas sus operaciones (incluidas las comarcas indígenas), para mejorar la orientación de recursos a zonas donde las intervenciones se complementaban. Así, varias operaciones del Banco orientaron recursos o fondos remanentes a estas zonas. Por ejemplo, este fue el caso de algunas inversiones de construcción de escuelas en comarcas indígenas con acciones de electrificación rural o mejoramiento de caminos, carreteras y puentes.
¿Dónde vemos los resultados?
Nuestra evaluación identificó que el trabajo del Banco en comarcas y zonas rurales fue relevante y agregó valor, pero también conllevó retos de ejecución, relacionados en parte con la lejanía y dificultades de acceso, licitaciones desiertas, así como la persistencia de retos de adaptación cultural; además de otros retos transversales a la cartera.
Entre los resultados destacan, en salud, el logro de la meta planeada de nominalización de cobertura y de provisión de servicios básicos, así como la puesta en marcha de los protocolos de atención y movilización para emergencias obstétricas para comarcas y zonas rurales, aunque persisten retos de calidad de los servicios. También, se identificaron avances de cobertura de electrificación rural, aunque con retos de mantenimiento; mientras que la cartera de educación avanzó, aunque con retrasos, con acciones de construcción de escuelas en zonas rurales y comarcales; entre otros. OVE recomendó al Banco sistematizar y documentar el aprendizaje que se logró en esta experiencia para utilizarlo en su trabajo futuro, y buscar mecanismos para fortalecer aún más el foco integral en estas zonas, fomentando la coordinación sectorial y geográfica de las intervenciones desde su etapa de diseño y, en definitiva, poder alcanzar los resultados planteados.
Antes de partir de Cartí Sugdup, visitamos el centro médico. Hablamos con Ritzel, la médica del lugar, y con el personal que la apoya. Nos comentó sobre las necesidades y los retos, pero también los avances. Por ejemplo, cómo una pequeña instalación de un sistema de paneles solares permite conservar las medicinas refrigeradas. El programa de electrificación rural del BID dotó de sistemas de energía solar a varias islas y, actualmente, está en proceso de buscar mecanismos para mejorar la sostenibilidad del servicio, así como para ampliar la provisión de energía en otras comarcas. La historia de Ritzel es una excelente parábola de cómo la cultura no es un obstáculo, sino un impulso para el desarrollo: luego de estudiar en la ciudad de Panamá y recibirse de médica, ella decidió volver a su comunidad para trabajar allí, donde sabe cuánto se necesita. Su delantal médico tiene entrelazados motivos que asemejan las decoraciones de las “molas” Guna. Es todo un símbolo de su propio derrotero personal.
Al anochecer en Cartí Sugdub, cuando el sol se escondía con el mar tras bañar la isla con su última luz rojiza, partimos rumbo a la ciudad de Panamá en un largo viaje a través del istmo. En ese regreso conversamos con un miembro de la comunidad que también volvía a la ciudad, quien se mostró ilusionado sobre el futuro. Mientras nuestro vehículo surca el istmo en un incesante traqueteo, nuestra mente volvía a la lejanía de Cartí Sugdup, a su gente, sus activos culturales y a sus desafíos. Promover proyectos de desarrollo que estén en armonía con la cultura local puede parecer difícil, pero es posible y efectivo para promover resultados más sostenibles a más largo plazo.
Para saber más sobre estas iniciativas en el Banco –Para leer la evaluación completa, siga este enlace.
[i] Pobreza multidimensional. Fuente: MEF, MIDES e INEC (2017) con datos de la Encuesta de Propósitos Múltiples.
[ii] La razón de mortalidad maternal por 100,000 nacidos vivos es de 35.4 a nivel nacional frente a 83.6 en comarca Ngäbe-Buglé (2017) y 339.6 en Kuna Yala (2016). Fuente: INEC, Anuario Estadístico 2017.
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