La abundancia de especies con gran capacidad reproductiva en el mar peruano le otorga al país una envidiable ventaja competitiva en términos de productividad. El aprovechamiento de este entorno mediante una flota industrial consolidada, moderna y productiva le ha permitido posicionarse internacionalmente como una potencia pesquera. Sin embargo, la pesca artesanal y la acuicultura todavía enfrentan diversas limitantes para alcanzar su potencial productivo. Ante la naturaleza estructural de estas dificultades, es necesario que el Estado propicie las condiciones adecuadas para superarlas y, con ello, desarrollar una actividad eficiente, sostenible, rentable, inclusiva y responsable con el medio ambiente.
A pesar de que en el sector pesca y acuicultura existen instrumentos de gestión orientados a consolidar y diversificar la actividad artesanal y acuícola, el sector fortalecería su gestión mediante la elaboración y aprobación de una hoja de ruta impulsada por el Estado que logre definir, participativamente, los objetivos prioritarios del sector y promover los incentivos para lograrlos. Entonces, resulta primordial que las instituciones competentes en este sector optimicen la asignación y ejecución de sus recursos presupuestarios con base en sus prioridades, mediante metas y acciones estratégicas definidas conjuntamente con los actores. Además, es imprescindible el uso de herramientas de gestión que permitan monitorear el desarrollo eficiente de acciones orientadas a dichas prioridades.
Para caracterizar las prioridades de inversión y gasto público en los últimos cinco años (entre 2016 y 2020) y analizar la consistencia con los instrumentos de gestión en el sector, Intelfin Estudios y Consultoría S.A.C. realizó un estudio para el BID que emplea la metodología del Estimado del Apoyo a la Pesca (FSE, por sus siglas en inglés), propuesta por la OCDE. Las categorías del FSE permiten clasificar el uso de los recursos públicos con metas alineadas a las funciones y, por ende, la provisión de servicios a cargo del sector público. Por ello, el FSE resulta valioso para hacer seguimiento a la ejecución presupuestaria con relación a los objetivos de la gestión pública.
El FSE define tres componentes principales para agrupar los gastos e ingresos públicos. En primer lugar, las transferencias presupuestarias a pescadores individuales, que representan un gasto directo para los actores de la pesca; existen subcategorías con base en las condiciones de elegibilidad de los individuos para la recepción del beneficio. En segundo lugar, están las transferencias presupuestarias al sector, que consideran todo gasto generador de impacto indirecto en el bienestar, mediante, por ejemplo, la preservación de los recursos, la mejora de condiciones para el desarrollo colectivo de la actividad, entre otros; por ello, sus clasificaciones abarcan los diversos tipos de capital (físico, humano y social) en los que se invierte. Finalmente, el FSE define la recuperación de costos como los ingresos percibidos por el Estado para otorgar un servicio; por lo tanto, se registran porque disminuyen el ingreso disponible de los actores para acceder al beneficio de las políticas e inversión pública.
El cálculo del FSE para Perú durante el periodo 2016-2020 muestra un crecimiento anual de 12,5%, lo que se traduce en un apoyo gubernamental al sector de S/ 376,4 millones en 2020. Gran parte de este crecimiento está asociado a las “transferencias al sector” realizadas por el PNIPA, el IMARPE y el FONDEPES. Por ejemplo, en el transcurso de los cinco años analizados, se duplicó el gasto en investigación y desarrollo, y casi se triplicó la provisión de infraestructura. El gasto en estas dos funciones, junto con el gasto asociado a la gestión de recursos para el ordenamiento pesquero y las labores de supervisión y fiscalización, representaron en conjunto el 83,1% del gasto promedio.
Así, parece haber consistencia entre los objetivos y el gasto del sector público, pero queda pendiente sentar las bases para el desarrollo sostenible. Con base en las prioridades de gasto identificadas, resulta importante incrementar el presupuesto de investigación del IMARPE, ya que la ampliación de sus acciones es crucial para asegurar la diversificación sostenible. Adicionalmente, debe haber continuidad en el gasto del PNIPA en los esfuerzos de investigación e innovación para tecnificar, diversificar y promover la acuicultura. En cuanto al FONDEPES, se deben desarrollar mecanismos de gestión para la preservación de infraestructura tras su entrega y continuar las iniciativas de optimización de procesos en el diseño y ejecución de obras. Además, el gasto en supervisión y fiscalización, compartida entre diversas entidades, debería aumentar para lograr una mayor cobertura.
A pesar de haber identificado una mayor inversión pública progresiva, es importante resaltar que la mitad del gasto contemplado en el FSE no resultó en productos tangibles. Por ejemplo, el gasto en investigación y ordenamiento representa una proporción significativa del total y no siempre resulta en la provisión de capital físico, a diferencia de la infraestructura. Por lo tanto, el apoyo al sector pesca y acuicultura en Perú suele ser a través de intangibles (asignaciones presupuestales que no resultan en productos, de acuerdo con las categorías presupuestarias del gasto público), cuyos impactos son difíciles de observar, cuantificar y, por ende, analizar.
Finalmente, el gasto de Perú para apoyar al sector pesca y acuicultura, en relación con su PBI, no es bajo en comparación a otros países destacados mundialmente por su producción pesquera y acuícola. También, a diferencia de estos países, la atomización del gasto peruano en más de una meta principal podría estar limitando la efectividad del sector público; por ejemplo, aunque el gasto principal de Perú sea destinado al ordenamiento, este es menor que el observado en las otras potencias. Ante estos hallazgos, parece que el limitado presupuesto no es el único problema de gestión, sino el uso poco eficiente de los recursos públicos.
Las características del FSE permiten que esta herramienta sirva para monitorear el cumplimiento de los objetivos estratégicos que se definan en una eventual Política Nacional de Pesca y de Acuicultura. Incluso, esta sería útil para analizar el desempeño de las inversiones públicas, mediante una comparación entre ejecución presupuestaria e impactos, con la finalidad de optimizar el proceso de asignación y seguimiento del gasto público. Así, para que la gestión pesquera sea exitosa, es necesario que el Estado adopte mecanismos de gestión, como el FSE, que aseguren el cumplimiento de las metas a largo plazo para que estas no se queden simplemente en el papel.
Creditos fotográficos: Daniel Medina – Intelfin
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