La importancia de buenas regulaciones: cuando invertir bien no alcanza

Parte de nuestra serie de blogs “detrás de la escena” de nuestra publicación bandera del 2020, De estructuras a servicios: El camino a una mejor infraestructura en América Latina y el Caribe

Mejorar la calidad, eficiencia y productividad de los servicios de agua, energía y transporte tiene grandes beneficios potenciales sobre el crecimiento económico y la distribución del ingreso. En una entrada precedente mostramos que, pequeñas mejoras de solo el 5% en la eficiencia y en la productividad con la que se proveen los servicios pueden generar incrementos en el PIB regional de US$200.000 millones a lo largo de la próxima década, aumentar el empleo y mejorar la equidad distributiva. Los resultados nos conducen a una pregunta: ¿Qué acciones de política pública debemos llevar a cabo para estos beneficios se materialicen? La respuesta tradicional ha estado enfocada a invertir en más estructuras, por ejemplo, caminos, aeropuertos, líneas de transmisión eléctrica y plantas potabilizadoras. En este blog mostramos evidencia que invertir más no es suficiente. La regulación tiene un papel crucial en conseguir que los beneficios de una mejor infraestructura se traduzcan en mayor bienestar.

Para explicar el rol de la regulación analizamos el impacto de los precios de los servicios de infraestructura. Los precios son un canal clave para que los beneficios de una nueva o mejor infraestructura lleguen a los usuarios. Las simulaciones del post anterior suponían que la economía funciona con un mecanismo de formación de precios competitivos. Sin embargo, los servicios de infraestructura suelen suministrarse en mercados regulados con precios predeterminados contractualmente que pueden inhibir que las mejoras de eficiencia se traduzcan en precios más bajos para los usuarios.

En este blog exploramos las implicancias de mejoras de eficiencia en el contexto de un mecanismo de formación de precios no competitivo. Para ello simulamos los efectos de restringir reducciones de precios generadas por mejoras de eficiencia y productividad. Concretamente, se supone que los proveedores de servicios de infraestructura imponen márgenes de utilidad de un 15% sobre los costos marginales de producción (es decir, en el escenario contrafactual, los precios son un 15% más altos que los precios que predominarían si estos fueran plenamente flexibles y los mercados fueran competitivos). Este mecanismo permite a los proveedores de servicios de infraestructura “capturar” una parte de las mejoras de eficiencia, restringiendo el traspaso de todos los beneficios generados de reducción de costos al precio que pagan los consumidores.

La Figura 1 muestra la diferencia en las trayectorias de crecimiento, en puntos porcentuales, entre el escenario de base (es decir, las mejoras de eficiencia y productividad sin márgenes entre precios y costos) y el escenario de un 15% de margen (es decir, mejoras de eficiencia y productividad con márgenes entre precios y costos). En promedio, en el escenario contrafactual, los países pierden 1,8 puntos porcentuales del PIB a lo largo de 10 años en comparación con el caso sin márgenes. Las pérdidas alcanzarían los 3,5 puntos porcentuales en Costa Rica y los 2,5 puntos porcentuales en Bolivia y Colombia. Los países más perjudicados son aquellos que más se beneficiarían de las mejoras de eficiencia simuladas con mercados competitivos y con plena flexibilidad de precios. La intuición es que el traspaso a los precios de los servicios generado por mejoras de eficiencia disminuye cuanto mayores son los márgenes entre el costo de proveer el servicio y su precio a los usuarios. Si esas condiciones de mercado no competitivas se mantienen a lo largo del tiempo, el resultado es un menor crecimiento del PIB.

Figura 1. Impacto de las ganancias de eficiencia en el crecimiento del PIB con y sin márgenes entre precios y costos

Todos los consumidores se verían negativamente impactados en el escenario contrafactual con márgenes, porque los precios que pagan aumentarían en comparación con el escenario de base. Así, los hogares más pobres verían disminuir su ingreso real en un 1 punto porcentual en promedio (Figura 2). En los hogares más ricos, el impacto es más complejo. Esos hogares son dueños de una parte mayor de los stocks de capital y, por lo tanto, se beneficiarían de las rentas más elevadas generadas por los márgenes. En seis de los ocho países analizados, el aumento del ingreso debido a los márgenes sería lo suficientemente grande como para contrarrestar los impactos negativos causados por los mayores precios al consumidor y, como resultado, los ingresos reales del estrato socioeconómico más alto aumentarían en términos netos un poco más de 0,5 puntos porcentuales. Esto, a su vez, implica que el impacto distributivo de los márgenes es regresivo. Dicho en otras palabras: una regulación de precios mal diseñada aumenta la desigualdad.

Figura 2. Impacto de las ganancias de eficiencia en el ingreso de los hogares con márgenes entre precios y costos

Estos resultados ponen de relieve la necesidad de una regulación adecuada que equilibre los incentivos de los proveedores de servicios a buscar y lograr mejoras de eficiencia con la necesidad de que aquellas mejoras se traduzcan en precios más bajos para los consumidores. Sin ese equilibrio, las mejoras de eficiencia podrían no materializarse, o el impacto de esas mejoras de eficiencia sobre la economía podrían reducirse o incluso revertirse. En nuestro estudio De Estructuras a Servicios se presentan las acciones necesarias para que la región modernice sus instituciones y regulaciones. Invertir más y mejor será necesario. Regular mejor, imprescindible.