por Yasemin Sirali, Raquel Bernal y Sophie Naudeau.
Ampliar la escala de los programas piloto despierta un gran interés en lo que se refiere a costos. Es precisamente ese punto el que sería de gran utilidad para el desarrollo de nuevas políticas. Sin embargo, hay que admitir que casi no existe información relevante sobre esta área, especialmente cuando se trata de contextos de bajos y medianos ingresos.
En una reciente charla sobre este tema, que tuvo lugar en Brookings, en Washington DC, se reconocieron tres hechos:
- La ausencia de fondos es a menudo una restricción clave cuando se intenta elevar los programas pilotos a programas de gran escala, pero no es la única (por ejemplo, los recursos humanos limitados son otro desafío).
- Naturalmente, es de esperar que la calidad pueda disminuir cuando se amplía la escala y, por lo tanto, la información sobre costos es significativa solo cuando se la asocia con los datos sobre el impacto/eficacia.
- El costo por beneficiario puede ser mayor en la fase inicial de ampliación de la escala que en el piloto (habida cuenta de las inversiones iniciales en la construcción de sistemas y los costos adicionales que implica llegar hasta los más vulnerables). Por ejemplo, un programa piloto de desarrollo infantil de 25 dólares por niño al año en Mozambique actualmente cuesta casi el doble en el periodo inicial de implementación a escala.
Las dos presentaciones que se hicieron durante nuestra discusión ofrecieron información detallada sobre estos temas en Turquía y Colombia respectivamente.
La ampliación a escala de los programas de desarrollo infantil en Turquía
El Programa de Educación Materno-Infantil (MOCEP por su sigla en inglés) es un programa turco de capacitación destinado a madres y sus hijos de 5 a 6 años. Con una duración de 25 semanas, ha probado tener efectos positivos en la preparación general de los niños para su ingreso escolar y en el interés de las madres en la escolaridad, su propia autoestima y la comunicación con sus maridos.
La implementación y ampliación a escala del MOCEP constituye un éxito conjunto de muchos actores involucrados en el proceso. La Fundación de Educación Materno-infantil (ACEV) proporcionó entrenamiento a capacitadores, coordinadores locales y supervisores, además del manejo general del programa y servicios de control de calidad.
El Ministerio de Educación Nacional turco recurrió a la fundación ACEV para que capacitara a su personal para convertirse en jefes de proyecto y suministró el espacio para la realización de cursos en más de 500 centros de educación para adultos en todo el país. Por su parte, el Banco Mundial aportó el financiamiento inicial para la expansión del programa MOCEP.
Entre 1993 y 2010, la fundación capacitó a más de 1.100 jefes de proyecto y a 150 coordinadores locales, y el programa amplió su escala a 71 de las 81 provincias turcas, llegando a más de 310.000 madres y niños. Durante este periodo, se gastaron 17 millones de dólares en costos de manejo e implementación, que promediaron un total de 56 dólares por beneficiario.
En 2010 el proyecto fue expandido a escala nacional en el marco del Programa Familiar Nacional del Ministerio de Educación, desarrollado con el apoyo de la fundación, brindándole así una oportunidad de alcanzar una escala mayor.
El costo por beneficiario había disminuido a menos de 40 dólares antes de su transferencia al ministerio, ya que las economías de escala ya estaban plenamente operativas y el ministerio pudo cosechar los beneficios de las inversiones en sistemas realizadas en los años precedentes.
Fuera de las fronteras turcas, a través de socios locales, el proyecto fue traducido al inglés, árabe y español, y llegó a más de 12.000 madres y niños en Europa (Bélgica, Francia, Suiza), Medio Oriente (Bahréin, Jordania, Líbano, Arabia Saudita) y América Latina (México). El contenido y la metodología del este proyecto también inspiraron a la fundación para desarrollar otros programas de crianza (que incluyen a los padres), capacitación de adultos y educación infantil temprana, y otros distribuidos a través de televisión, internet o celular.
Solo a través de los programas presenciales la fundación ha llegado a más de un millón de beneficiarios y ha capacitado a cerca de 10.000 jefes de proyecto para ofrecer estos cursos en Turquía y en otras 13 áreas (Alemania, Holanda, la República Turca del Norte de Chipre, el Reino Unido y Laos, además de los países anteriormente mencionados).
Algunos de los principales desafíos que hubo que enfrentar en el camino fueron:
- Seguir asegurando el compromiso gubernamental con el proyecto siendo que es frecuente la rotación de directivos y personal en el Ministerio de Educación.
- Mantener la calidad de la implementación y la sostenibilidad del personal local.
- Sostener un flujo de financiamiento continuo y suficiente. El inquebrantable compromiso y los perseverantes esfuerzos de la directiva de fundación ACEV y de los expertos del programa fueron decisivos en el manejo de estos desafíos.
Moviendo el Desarrollo Infantil Temprano: “De Cero a Siempre” en Colombia
En Colombia, ha habido muchas novedades en el área de desarrollo infantil desde que el presidente Santos lanzó la estrategia nacional “De Cero a Siempre” en 2011; actualmente se dispone de nueva evidencia sobre los impactos de los grandes proyectos a escala.
“Hogares Comunitarios”, el mayor programa comunitario de desarrollo infantil temprano, ha documentado un impacto positivo de alrededor de un 0,15 a un 0,5 de desviación estándar en el desarrollo infantil, que es aproximadamente el efecto promedio de programas similares en América Latina.
No obstante, se identificaron una variedad de cuestiones en el diseño original, y otras mejoras posteriores que se hicieron en términos de calidad evidenciaron otra serie de impactos.
Por ejemplo, un programa de capacitación vocacional para los proveedores de los cuidados resultó en un impacto en el desarrollo infantil de un 0,2 a un 0,3 de desviación estándar, con una proporción de beneficio-costo que oscila entre un 4 a un 14, dependiendo de la tasa de descuento utilizada en el cálculo.
Por otro lado, trasladar a los niños de las guarderías comunitarias, donde un cuidador servía a un promedio de 15 niños, a centros de cuidado infantil totalmente equipados donde cada cuidador atendía a unos 300 niños, no pareció ser una buena opción. Si bien esta transición resultó en un efecto positivo en la nutrición, también tuvo varios efectos negativos (en la salud, el lenguaje, el desarrollo motor grueso) y ningún efecto en el desarrollo socioemocional. El costo también fue superior (1.500 dólares por niño en lugar de 750).
Otro programa de visitas domiciliarias, similar al modelo jamaiquino pero a mayor escala, también mostró impactos positivos después de dos años de implementación. Los efectos del programa fueron menores en Colombia (una mejoría de un 0,3 de desviación estándar en Colombia versus un 0,7 en Jamaica), pero aun así se mostraron costo-eficaces en el rango de programas similares en la región. Algunos de los desafíos clave a los que hubo que enfrentarse en esta ampliación de escala incluyeron:
- La supervisión y monitoreo para asegurar la fidelidad del programa.
- La falta de información precisa y frecuente sobre insumos, productos y resultados.
- La variación significativa en los costos regionales.
- La falta de recursos humanos cualificados en las zonas remotas.
El fuerte apoyo político en favor del desarrollo infantil temprano ha sido crucial para superar, al menos, algunos de estos desafíos. Como muestra, el Gobierno de Colombia anunció recientemente su intención de extender la cobertura de la educación infantil temprana a todos los niños de menos de 5 años socioeconómicamente vulnerables, como parte del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Entonces, ¿cómo calculamos el costo del desarrollo infantil temprano?
En términos generales, los principales aportes de las presentaciones y las intensas discusiones que tuvieron lugar en Brookings son:
- Más no siempre significa mejor. Tal y como lo demuestra el ejemplo colombiano, los programas baratos pueden ser más costo-eficaces que los más costosos, ya que la calidad del proceso (ej. los tipos de actividades en que los niños participan y la calidad de sus interacciones entre ellos y con el cuidador) puede importar más que la calidad estructural (ej. el entorno físico que rodea a los niños).
- Los costos varían en las distintas fases del proceso de ampliación a escala. Si bien las fases iniciales de una experiencia de ampliación a escala pueden ocasionar costos mayores por beneficiario (como en los casos de Mozambique y Turquía), el ejemplo turco demuestra que las economías a escala finalmente entran en juego con el tiempo, haciendo que las inversiones iniciales en la construcción de sistemas valgan la pena, especialmente cuando el apoyo político y financiero puede sostenerse en el tiempo.
- La noción de escala es relativa. La mayoría de los programas aquí mencionados no cubren sino un pequeño subgrupo de la población elegible, aunque están se considera que operan “a escala”.
A fin de llegar a todos los niños que necesitan la atención que ofrecen esos programas, tenemos que pensar creativamente en conjunto, explorando otro tipo de soluciones innovadoras y de bajo costo, inclusive mediante el uso más sistemático de tecnologías existentes.
Este artículo forma parte de una serie sobre costos publicada originalmente en inglés por Brookings. Otros artículos relacionados:
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¿Reduce costos combinar los servicios que se suministran a los niños pequeños y sus familias?
Yasemin Sirali es la Directora de Proyectos de Inversión Social del Grupo FIBA.
Raquel Bernal es la Directora del Centro de Investigación de Desarrollo Económico de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes en Bogotá, Colombia.
Sophie Naudeau es Especialista Senior en Educación en el Banco Mundial
Fascinante conocer estos datos y el interés creciente en generar información relevante sobre el costo de programas en especial para población excluida de este tipo de servicios.
Estamos preparando una investigación en este sentido en base al modelo comunitario que implementamos. Como estudiante del Curso Internacional de Doctorado en Neurociencias Clínicas y Experimentales de la UASB es tema para mi tesis.
Felicidades por el artículo sigan publicando este tipo de información que nos resulta por demás útil.
Felicidades por el documento
Entonces el tema es más de voluntad del país o la región que de disponibilidad de recursos. Si bien son necesarios, la aplicación de ellos con la creatividad y tiempos modernos puede ser interesante.
Creo que se abre la puerta para generar expectativas de programas escalados. El tema es ¿cómo lograr la voluntad política?
Haciendo un comparativo entre el programa implementado en Jamaica y el implementado en Colombia, la diferencia en los resultados puede radicar en el tipo de suplemento utilizado, lo que podría evidenciar que definitivamente el desarrollo está directamente ligado con la nutrición.
Una pregunta que surge es ¿por qué razón no se continua con el programa, para el caso de Colombia, haciendo los ajustes necesarios?
Si el PDN 2014-2018 de Colombia contempla el mejoramiento del Desarrollo Infantil Temprano, se debiera poner los ojos en este tipo de programas que resultan costo-efectivos y puede ser que se mejoren los resultados haciendo los ajustes necesarios. Tal parece que aquí hay voluntad política.