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Por Julia Johannsen.
¿Cómo definen los gobiernos quién paga y quién tiene acceso gratuito a servicios y programas sociales? Considerando que los recursos son finitos, es necesario pensar en una forma eficiente de brindar servicios a quienes más los necesitan. Una respuesta es focalizar, es decir, identificar a las poblaciones más pobres o vulnerables y acercarlas a los servicios públicos como los de desarrollo infantil. ¿Cómo lograr esta focalización en el contexto de reducción masiva de pobreza en la región?
Pobreza multidimensional o monetaria
Las medidas de pobreza multidimensional – aquellas que consideran diferentes dimensiones, generalmente no monetarias, del bienestar – son útiles para conceptualizar los planes nacionales de desarrollo y para diseñar o evaluar estrategias multisectoriales de políticas públicas. Sin embargo, los indicadores de pobreza multidimensional presentan un conjunto de necesidades y carencias que pueden o no estar relacionadas a los servicios que ofrece una política o programa particular.
Por eso, para fines de focalizar de manera ex ante políticas y programas sectoriales que entreguen un bien o servicio particular, las medidas multidimensionales pueden resultar ineficientes porque no identifican con precisión aquellos hogares o personas que carecen específicamente de aquel bien o servicio. Por ejemplo, si lo que se busca es fomentar el desarrollo infantil mediante programas de cuidado diario institucionalizado, o las prácticas de crianza de los padres en el hogar, lo más lógico sería dirigirlo a niños cuyo entorno de crianza y cuidado no es seguro, estimulante y rico en interacciones afectivas, en vez de a aquellos de hogares pobres según una medida multidimensional agregada que no distingue entre éstas carencias y otras múltiples de desarrollo infantil.
Otra alternativa, para evitar medir una carencia diferente para cada programa sectorial, es usar una carencia transversal, como la monetaria en términos del nivel de ingresos o gastos de un hogar, que esté correlacionada de manera independiente con varias de las carencias sectoriales específicas como educación, salud o desarrollo infantil.
Métodos de focalización
Una forma de focalizar hogares o personas es a través de lo que comúnmente conocemos como criterios de “elegibilidad”: la categorización según edad, sexo o región geográfica para seleccionar a los usuarios de programas y políticas particulares. Por ejemplo, algunos centros infantiles restringen sus servicios a niños menores de 36 meses o a ciertas zonas del país o ciudad.
La focalización por pobreza generalmente resulta ser técnica y operativamente más compleja. Entre las alternativas tradicionales para focalizar hogares con base en su ingreso (o gasto) hay 4 métodos que se están aplicando en la región:
1. El ingreso real reportado a través de sistemas administrativos tributarios, viable únicamente en países con un sector de empleo predominantemente formal y un sistema tributario sofisticado, como Chile.
2. El auto-reporte de ingreso, ampliamente aplicado, por ejemplo, en el sector de las microfinanzas, aunque se considera propenso a manipulación estratégica por parte del encuestado.
3. La medición detallada a través de cuestionarios sobre las diferentes fuentes de ingreso del hogar, lo cual tiene un costo alto en cuanto a levantamiento de datos.
4. La predicción del ingreso a través de cuestionarios cortos y un método de cálculo conocido como “prueba de aproximación de medios”. Este método es quizás el más utilizado en la región porque combina la factibilidad operativa de tiempo y costo con niveles aceptables de precisión en la predicción.
El futuro de los métodos de focalización
En países donde la prevalencia de pobreza extrema alcanza niveles por debajo del 10% de la población, resulta cada vez más difícil predecirla a través de un modelo estadístico (método 4, arriba). Por más que se utilicen estándares metodológicos rigurosos para construir pruebas de aproximación de medios, en contextos así es probable que estos instrumentos de focalización sean de utilidad limitada. Esto se debe a que la predicción correcta del gasto sobre una proporción tan pequeña de la distribución total de ingresos es metodológicamente muy difícil. Por ejemplo, en un país con un índice de pobreza extrema del 8% o menos, incluso el mejor índice de focalización puede resultar en errores de exclusión de pobres o inclusión de no pobres de hasta el 40%.
¿Cuáles son las alternativas? En lugar de la predicción (método 4), la medición detallada (método 3) puede reducir muchos de los errores de focalización, aunque trae consigo la desventaja de ser costosa al momento de tener que levantar de forma masiva módulos detallados de encuestas de gastos o ingresos en los hogares. Cada país debe evaluar los costos y beneficios de un método más caro de focalización versus los ahorros que brinda en términos de evitar errores de focalización, particularmente la inclusión de no pobres.
Queda abierta la pregunta de cuan costo-efectivas podrían ser las alternativas basadas en nuevas tecnologías como machine learning, el uso de datos georreferenciados e interoperables de diferentes fuentes, incluyendo bases masivas de datos administrativos (big data), o incluso la aplicación de inteligencia artificial para mejorar la predicción correcta del nivel de bienestar de los hogares.
Los recursos limitados obligan a priorizar de una u otra manera, implícita o explícitamente. La buena práctica es hacerlo explícitamente, con criterios transparentes y conceptualmente consistentes con el objetivo de cada programa social.
¿Qué estrategias de focalización de servicios se aplican en tu zona o país? Comparte tu experiencia en la sección de comentarios o mencionando a @BIDgente en Twitter.
Lee la primera parte de la serie sobre focalización AQUÍ.
Julia Johannsen es especialista sénior en protección social en las oficinas del Banco Interamericano de Desarrollo en Ecuador.
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