Llegar a cero emisiones netas es esencial para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París. Una cuestión clave es hasta qué punto la tarificación del carbono puede ayudar a reducir las emisiones, estimular las inversiones bajas en carbono y financiar la captura de emisiones. De hecho, la tarificación del carbono genera diversas expectativas. Algunos esperan que la tarificación del carbono incentive un cambio tecnológico coherente con la descarbonización total. Otros pretenden que la tarificación del carbono sirva para recaudar ingresos y movilizar financiación privada que, en última instancia, pueda canalizarse hacia inversiones medioambientales en la región. A decir verdad, los precios del carbono utilizados en América Latina y el Caribe aún no están a la altura. Veamos por qué.
1. Los precios del carbono por sí solos no pueden ser un instrumento transformador.
En teoría, los precios del carbono, impuestos mediante sistemas de límites máximos y comercio o impuestos sobre el carbono, pueden ayudar a incentivar la reducción de emisiones. Pero en la práctica, los precios del carbono utilizados en todo el mundo aún no han tenido suficiente impacto: la reducción de emisiones gracias a los precios del carbono existentes se limita a entre un 0 y un 2% anual.
Además, los datos sugieren que los precios del carbono incentivan cambios operativos marginales -como el uso de centrales de gas en lugar de centrales de carbón-, pero no se traducen necesariamente en inversiones en la tecnología y la infraestructura necesarias para alcanzar las cero emisiones netas, como el despliegue de más energía eólica y solar. Una razón fundamental es que los precios del carbono suelen ser bajos y no cubren todos los sectores, gases y fuentes de emisión. Otra razón importante es que la tarificación del carbono no puede funcionar en el vacío: los gobiernos también tienen que actuar sobre la normativa y el despliegue de infraestructuras para permitir la transición. Por ejemplo, reformando los mercados energéticos para aprovechar la energía eólica y solar, o construyendo carriles bici y líneas de metro para que la gente no dependa del coche para sus desplazamientos diarios.
2. Los ingresos del carbono pueden financiar algunas acciones medioambientales, pero será esencial reorientar otras fuentes.
En cuanto a los ingresos, la tarificación del carbono puede ayudar a canalizar recursos hacia la protección del medio ambiente. En Colombia, el 80% del impuesto sobre el carbono se destina a un Fondo medioambiental de reciente creación. En Costa Rica, el sistema local de pago por ecosistema, que ha sido decisivo para reforestar el país y preservar su biodiversidad, se financia con un impuesto sobre el gasóleo y la gasolina. Dado que la protección del medio ambiente está crónicamente infrafinanciada, los ingresos del carbono pueden suponer una contribución muy significativa.
Pero la tarificación del carbono no puede financiar por sí sola la transición, que requerirá gastar entre el 7% y el 19% del PIB cada año en objetivos relacionados con el clima. A nivel macroeconómico, los ingresos siguen siendo muy reducidos. Debido a la combinación de bajos impuestos y elevadas subvenciones a los combustibles, la región recauda los segundos ingresos fiscales por combustibles fósiles más bajos del mundo: sólo el 0,06% del PIB, frente a la media mundial del 0,7% del PIB. La clave está en comprender que el gasto en cambio climático suele ser el mismo que el gasto en desarrollo, y que la transición consiste en reorientar los flujos existentes. Por ejemplo, introducir los cambios normativos que permitan a los inversores privados optar por la energía solar y eólica, en lugar del gas o el carbón, para alimentar el consumo doméstico y el crecimiento económico.
Los mercados voluntarios de créditos de carbono (o compensaciones) son otra posible fuente de financiación. Pero diseñar mercados de créditos creíbles no es tarea fácil, requiere sistemas precisos de control, información y verificación. Una investigación reciente descubrió que muchos proyectos de conservación de bosques sobrestiman la reducción de emisiones que generan.
Además, el tamaño de los mercados voluntarios de créditos de carbono sigue siendo insuficiente. En 2021, los mercados voluntarios generaron casi 2.000 millones de dólares en todo el mundo, mientras que la región necesita invertir 280.000 millones de dólares cada año solo para proporcionar un acceso básico a servicios de infraestructuras descarbonizadas y resilientes al clima.
Además, los ministerios de finanzas deberán tener en cuenta que los mecanismos de cooperación previstos en el artículo 6 del Acuerdo de París requieren los ajustes correspondientes entre la parte que transfiere y la que recibe. Los países que venden créditos en el extranjero tienen que añadir esas emisiones en sus inventarios, lo que dificulta el cumplimiento de sus propias NDC.
3. Las reformas de las subvenciones a la energía y los impuestos sobre el carbono son impopulares, en no poca medida debido a sus impactos distributivos.
Incluso si la tarificación del carbono puede ser una política climática viable, la eliminación progresiva de las subvenciones a los combustibles fósiles puede ser la prioridad. La región gasta alrededor del 1,1% del PIB en subvencionar las emisiones. Sin embargo, la supresión de las subvenciones a la energía perjudica a los consumidores, sobre todo porque aumenta el precio del transporte público, el coste del automóvil e incluso el de los alimentos, que hay que transportar de las granjas a las ciudades. En teoría, los gobiernos pueden redistribuir los ingresos del carbono entre los consumidores en forma de transferencias iguales per cápita, lo que garantizaría que los pobres se beneficiaran. Pero en la práctica, hacerlo es difícil: un estudio reciente muestra que, en la región, los programas de transferencia de efectivo existentes no llegan a todos los hogares pobres. Además, las transferencias de efectivo no compensarían necesariamente a los hogares más afectados: los que poseen un coche o utilizan gas natural para cocinar. Los gobiernos tendrían que ampliar la cobertura de los programas de transferencia de efectivo existentes o considerar el uso de instrumentos como las transferencias en especie para compensar a los hogares y hacer que las reformas sean políticamente más aceptables.
¿Está seduciendo la tarificación del carbono a los ministerios de economía y hacienda?
La fijación de precios al carbono genera gran interés entre los ministerios de finanzas de América Latina y el Caribe. Ya en agosto de 2022 crearon la Plataforma Regional de Cambio Climático de los Ministerios de Economía y Finanzas para intercambiar conocimientos en la formulación de políticas fiscales para enfrentar los desafíos que plantea el cambio climático. Una de las 3 prioridades del plan de trabajo 2022-2023 es que los ministerios de finanzas comprendan mejor lo que la fijación de precios al carbono puede lograr en la región. Con esto en mente, se estableció un grupo de trabajo sobre incentivos fiscales para el cambio climático bajo el liderazgo del Ministerio de Hacienda de Chile.
El grupo busca mejorar la comprensión de las limitaciones y barreras que impiden avanzar en la incorporación de la fijación de precios al carbono en la política climática de los gobiernos de América Latina y el Caribe. Para este grupo de trabajo, los ministerios acordaron un plan de trabajo que incluye las siguientes actividades:
- Desarrollo de capacidades. Realizar talleres regionales sobre fijación de precios al carbono, incluyendo impuestos al carbono, programas de comercio de emisiones y el Artículo 6 del Acuerdo de París. El primer taller se llevó a cabo en colaboración con la CMNUCC.
- Encuesta sobre las expectativas de los ministerios de finanzas de la región en relación con los mecanismos de fijación de precios del carbono y las experiencias existentes, como los retos, los avances en su aplicación y los resultados de impacto.
- Revisión de la evidencia empírica sobre los resultados que los mecanismos de fijación de precios al carbono han tenido a nivel internacional vis a vis las expectativas que los ministerios de finanzas tienen sobre ellos.
Algunos países, como Argentina, Colombia, Chile, Uruguay y México ya han desarrollado impuestos sobre el carbono. Pero la tarificación del carbono puede adoptar otras formas, como los aranceles y los derivados de la aplicación del artículo 6 del Acuerdo de París. El conocimiento sobre el funcionamiento de estos instrumentos y sus posibles resultados es aún incipiente en la región, con un amplio abanico de expectativas sobre ellos y sobre cómo pueden contribuir a la acción climática o a los resultados fiscales.
A pesar de los retos asociados a los precios del carbono, aún pueden ser útiles si están bien diseñados, respaldados por sólidas capacidades institucionales y utilizados con objetivos realistas dentro de una combinación de políticas medioambientales. La Plataforma Regional de Cambio Climático de los Ministerios de Economía y Finanzas está trabajando para ofrecer una visión práctica y realista de lo que pueden aportar los mecanismos de precios del carbono. Cuando el objetivo es posibilitar la transición a una economía de cero emisiones netas, solucionar todas estas cuestiones puede ser tan o más importante que aplicar un precio del carbono.
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