Desde el año 2014, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a través de la iniciativa Agrimonitor, analiza sistemáticamente las políticas públicas agropecuarias de los países de la región, siguiendo la metodología de Estimado de Apoyo al Productor desarrollada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la cual permite hacer comparaciones internacionales sobre los distintos tipos y niveles de apoyo otorgados al sector.
El recién publicado documento Políticas agropecuarias en América Latina y el Caribe 2023 es la tercera entrega de una serie de estudios sobre América Latina y el Caribe en el marco de la iniciativa Agrimonitor. Abarca un período que va, aproximadamente, desde 2009 hasta 2021 y analiza las diferencias entre los sectores agropecuarios de los países de la región, desde la perspectiva tanto de su desempeño como de las políticas públicas que les han brindado apoyo. A su vez, busca identificar entre los países patrones comunes que permitan delinear posibles rumbos futuros para sus sectores agropecuarios.
Los últimos años han sido turbulentos para el sector debido a la pandemia de COVID-19, el conflicto entre Rusia y Ucrania, y a una serie de fenómenos naturales que afectaron a varios países de la región. Aunque en la mayoría de los casos las cadenas de suministro de alimentos lograron seguir operando, las restricciones sanitarias impuestas durante la pandemia afectaron fuertemente al sector de hoteles y restaurantes de algunos países. La caída en la actividad económica resultante de la pandemia afectó los ingresos de muchas familias, que debieron cambiar su patrón de consumo para sustituir alimentos más costosos (como la carne de res) por otros más económicos. Al mismo tiempo, el conflicto entre Rusia y Ucrania, iniciado en febrero de 2022, ha repercutido en los mercados agropecuarios internacionales debido a la importancia de esos países en las exportaciones de fertilizantes, maíz, trigo, cebada, y girasol y sus derivados, entre otros productos.
Como resultado de todo esto, los precios de los alimentos aumentaron fuertemente durante 2020 y 2021, alcanzando máximos históricos hacia mayo de 2022. Además, desde 2016 algunos países del Cono Sur han enfrentado sequías de gran magnitud. La campaña 2022/2023 en Argentina, por ejemplo, fue la peor en los últimos 60 años. Se suman a esto fenómenos como las plagas de langostas en Argentina y Bolivia, los incendios forestales en Chile y las tormentas tropicales en Centroamérica. Como resultado, durante el período 2019-2021 se redujo sensiblemente la tasa de crecimiento de la producción agropecuaria de la región, y el volumen de exportaciones agropecuarias se contrajo al tiempo que se aceleró el de importaciones.
Existe una alta heterogeneidad entre los sectores agropecuarios de los países de la región. Brasil, Argentina y México concentran aproximadamente las tres cuartas partes de la producción y las exportaciones agropecuarias. Sin embargo, al analizar distintas variables de desempeño económico, se observa que estos tres países no son necesariamente los de mayor penetración relativa en mercados de alto valor, ni los más dinámicos en términos de crecimiento de su producción y productividad agropecuarias: hay otros países, más pequeños, que se destacan en distintos indicadores. Al mismo tiempo, existe un grupo cuyo sector agropecuario es relativamente pequeño (de modo que son países importadores netos) y poco dinámico, y cuya productividad presenta niveles bajos de crecimiento (o incluso fuertes caídas).
En términos del apoyo a sus sectores agropecuarios, los países de la región otorgan niveles bajos en comparación con Canadá, Estados Unidos y los países de la Unión Europea (UE). Sólo algunos, típicamente pequeños y con sectores agropecuarios poco dinámicos, otorgan niveles de apoyo semejantes o superiores a los de aquellos países extrarregionales. Al mismo tiempo, el grueso del apoyo de la mayoría de países de América Latina y el Caribe se realiza a través de distorsiones de los precios de mercado. El gasto presupuestal agropecuario, por el contrario, suele representar una fracción pequeña del apoyo otorgado al sector. Esto incluye las inversiones en servicios públicos (obras de infraestructura y funcionamiento de instituciones de investigación y desarrollo agropecuario, y de sanidad animal y vegetal, entre otras), las cuales han demostrado ser una manera eficiente y efectiva de aumentar el ingreso agropecuario per cápita y de reducir la pobreza. También se observa que todos los países de la región, salvo Argentina, otorgan un nivel de apoyo negativo al consumidor; es decir, los consumidores realizan transferencias a los productores agropecuarios vía el pago de precios artificialmente altos.
Al revisar las tendencias de los apoyos al sector en el tiempo, se observa un patrón divergente: en términos generales, los países que otorgan relativamente menos apoyos presentan una tendencia a disminuirlos, mientras que los que otorgan un apoyo relativamente mayor presentan una tendencia a incrementarlo. La división entre uno y otro grupo coincide en buena medida con la distinción por desempeño: por un lado, los países con un sector agropecuario relativamente más dinámico y productivo, y que otorgan bajos niveles de apoyo; por el otro, aquellos países con un sector pequeño, importador neto, relativamente menos dinámico y productivo, y que otorgan niveles de apoyo crecientes. Más allá de esto, en términos de objetivos, predominan las políticas encaminadas a aumentar la productividad, los ingresos y la competitividad del sector. No obstante, en algunos países se observa un énfasis en apoyar a los productores familiares o de pequeña escala, o en implementar programas para garantizar la seguridad alimentaria de la población. También se observa un creciente interés en fomentar la sostenibilidad ambiental del sector.
Sobre este último punto, los datos de Agrimonitor permiten analizar la relación entre los apoyos otorgados a rubros de producción específicos y sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). La conclusión es que no parece haber un sesgo de la política agropecuaria a favor o en contra de los rubros con mayor o menor nivel de emisión de GEI. Es decir, la política parece ser neutra en términos carbónicos. Vale la pena señalar que los datos disponibles abracan sólo algunos rubros de algunos países, por lo que el análisis no puede generalizarse para toda la región. Además, el resultado regional corresponde al agregado de todos los países incluidos y no a nivel individual: en algunos la política favorece a los rubros con menor nivel de emisión de GEI y en otros ocurre lo opuesto.
La base de Agrimonitor también permite analizar los apoyos al sector pesquero y acuícola de 13 países de ALC. Al igual que la agropecuaria, la producción acuícola y pesquera está altamente concentrada. En este caso, casi las tres cuartas partes de las capturas marinas las realizan Perú, Chile y México, y el 78% de la producción acuícola corresponde a Chile, Ecuador y Brasil. En este caso también existe una alta heterogeneidad al interior de ALC en términos del desempeño acuícola y pesquero, y de los niveles de apoyo otorgados al sector ya sea como proporción del valor o como volumen de producción. Honduras, Surinam, Costa Rica y, en menor medida, Brasil otorgan niveles de apoyo por volumen de producción mucho más elevados que el resto de los países analizados; Chile, Perú, Ecuador y México, por otra parte, presentan niveles de apoyo mucho menores. También llama la atención que Perú, Chile y Ecuador, tres de los países líderes en producción (Ecuador en el caso de la acuicultura), invierten al menos la mitad de los recursos de apoyo al sector en la provisión de servicios generales.
Un último tema abordado en el presente trabajo es el de seguridad alimentaria y su relación con las políticas agropecuarias. Esto ha sido particularmente importante durante el período de análisis debido al marcado aumento en los precios de los alimentos y a los retrocesos que ha enfrentado la región en términos de la seguridad alimentaria de su población. Los datos sugieren que ese deterioro se ha debido a un problema de acceso económico a los alimentos por parte de la población y no a una falta de disponibilidad de estos. Ante este escenario, combatir los efectos negativos del alza de los precios se vuelve una prioridad de política pública, incluyendo potencialmente la política agropecuaria. Para verificarlo, se analiza la relación entre los aumentos en los precios de los alimentos y el cambio en las estimaciones de apoyo al consumidor. A pesar de que pocos países cuentan con datos recientes de inflación de los productos alimentarios, se observan indicios de una posible relación positiva entre mayores aumentos en los precios y en el nivel de apoyo al consumidor. Si bien la dirección de la causalidad no es clara, hay ligeros indicios de que los países que enfrentaron un mayor aumento de precios habrían implementado una política de reducción en el apoyo a los productores vía precios de mercado (con el consecuente aumento en el nivel de apoyo a los consumidores) para paliar las consecuencias adversas sobre la seguridad alimentaria.
Los apoyos y reformas al sector deberían buscar incluir enfoques y prácticas de menor impacto ambiental como la agroecología, la permacultura, la agricultura climáticamente inteligente, entre otros. Así, podría adoptarse un enfoque integrado en la gestión de la tierra y los paisajes para aumentar la productividad, mejorar la resiliencia y reducir las emisiones, y lograr simultáneamente el desarrollo de la agricultura y una mejor seguridad alimentaria.
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Créditos de imagen: Shutterstock
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