Los gobiernos de América Latina, con un largo historial de crisis de endeudamiento recurrentes y costosas, llevan mucho tiempo buscando la forma de contener los déficits fiscales persistentes que alimentan el problema de la deuda. Estos esfuerzos se intensificaron en la década de 2000, cuando numerosos gobiernos de la región empezaron a adoptar reglas fiscales, que pretendían contener la capacidad de los políticos para aumentar el gasto bajo presión política y electoral y basar las políticas fiscales en indicadores numéricos relacionados con los agregados presupuestarios o los resultados macroeconómicos.
Sin embargo, como lo demuestra nuestra investigación, la mera adopción de reglas fiscales no basta para garantizar la salud fiscal y ratios de deuda sobre PIB sostenibles. Hasta 2021, por ejemplo, 106 países del mundo habían adoptado reglas fiscales, incluyendo cerca de 15 países en América Latina y el Caribe. No obstante, al examinar nuestra muestra global para el periodo 2000-2019, observamos que no hubo mucha diferencia en el crecimiento promedio de la deuda de los países durante períodos en los que se aplicó al menos una regla fiscal y períodos en los que no se aplicó ninguna. Las dificultades para diseñar marcos fiscales basados en reglas y el escaso cumplimiento, entre otras, entorpecieron su eficacia. De hecho, menos de una tercera parte de los países en la región han logrado el cumplimiento de las reglas basadas en límites al gasto.
Diseño de las reglas fiscales
Los retos que plantea el diseño de las reglas fiscales son complejos. Las primeras reglas fiscales fueron criticadas por estar demasiado orientadas a la consecución de presupuestos balanceados en todo momento, lo que limitaba la capacidad de los formuladores de políticas públicas de gastar en casos de crisis económica. Dichas reglas también animaban a los formuladores de políticas públicas a adoptar un comportamiento procíclico, es decir, a gastar demasiado en épocas de bonanza sin preocuparse por ahorrar para posibles malos tiempos en el futuro. Pero cuando Chile (2001) y Colombia (2011) implementaron reglas de balance estructural más sofisticadas, que intentaban tener en cuenta el ciclo económico y los precios de los productos básicos, esos esfuerzos tampoco consiguieron reducir el crecimiento de la deuda, a pesar de los intensos esfuerzos por cumplirlas. Por ejemplo, en Colombia, donde las reglas se orientaban en torno al crecimiento potencial del PIB y al precio a largo plazo del petróleo, principal producto de exportación del país, los pronósticos resultaron ser demasiado optimistas, llevando a una política fiscal más expansiva de lo que debería haber sido y al aumento en los niveles de endeudamiento.
Esto no quiere decir que las reglas fiscales bien diseñadas no puedan marcar una diferencia importante. Nuestro estudio muestra que el crecimiento promedio de la deuda en relación con el PIB disminuye más de tres puntos porcentuales por año con reglas fiscales de alta calidad, en comparación con aquéllas de baja calidad, y que la volatilidad de la deuda se reduce con reglas de alta calidad a un tercio de la volatilidad con reglas de baja calidad.
Apostando por un nivel de endeudamiento prudente y una mejor asignación del gasto
Una innovación clave en el diseño de reglas de mayor calidad consiste en fijar un nivel máximo de deuda aceptable y a continuación calibrar un nivel más “prudente”, que pueda servir de “ancla” u objetivo de política fiscal a mediano plazo. Como lo hicieron recientemente Chile y Colombia, los países pueden implementar un mecanismo basado en el saldo de la deuda pública, aplicando una mayor presión de ajuste a medida que los niveles de deuda observados superan los niveles prudentes. Eso les permite garantizar que la deuda no crezca hasta niveles que socaven la sostenibilidad fiscal con un mecanismo de autorregulación incorporado.
Un diseño adecuado de las reglas fiscales también puede conducir a una mejor asignación del gasto público, especialmente cuando se trata de proteger gastos que no suelen contar con un fuerte apoyo político, a pesar de sus probados beneficios económicos, como la inversión pública. Implementar reglas fiscales con características flexibles puede, por un lado, salvaguardar el gasto público esencial en inversiones de capital, incluida la infraestructura que estimula el crecimiento, y por el otro, prever cláusulas de escape que permitan a los gobiernos suspender temporalmente las reglas en medio de las crisis, como la pandemia de COVID-19. Se ha demostrado que las reglas flexibles que protegen explícita o implícitamente la inversión pública favorecen más el crecimiento. Sin embargo, una vez que se incluyen disposiciones flexibles como las cláusulas de escape, las reglas deben ofrecer orientación para retornar al cumplimiento tras un shock negativo, a fin de no perder credibilidad.
Instituciones fiscales complementarias
La voluntad política y el cumplimiento son factores esenciales para aumentar la eficacia de las reglas fiscales. Los consejos fiscales independientes pueden desempeñar un papel fundamental en este sentido, verificando si se cumplen las reglas, recomendando formas de volver a cumplirlas cuando no sea así e infligiendo costos reputacionales a los gobiernos que las ignoren. Incluso podrían tener un mandato que imponga una regla de retorno al cumplimiento tras repetidos periodos de incumplimiento.
Todas estas cuestiones han pasado a primer plano desde la pandemia, cuando los gobiernos se dieron cuenta de lo necesario que era corregir las deficiencias de los marcos fiscales existentes.
La evidencia deja muy claro que las reglas fiscales, por sí solas, no bastan para estabilizar los ratios de deuda pública sobre el PIB y garantizar la sostenibilidad fiscal. Pero en una región donde la indisciplina fiscal y el endeudamiento excesivo han sido a menudo una maldición; donde el nivel promedio de deuda pública está actualmente muy por encima del promedio de las décadas anteriores; y donde el aumento mundial de las tasas de interés disparará el costo del financiamiento de la deuda, las reglas fiscales, si se aplican y están bien diseñadas, pueden constituir un enorme aporte. Las políticas fiscales deben tener un objetivo claro a largo plazo. Deben tener un anclaje explícito a los niveles de deuda, y contar con instituciones complementarias, como los consejos fiscales, que refuercen el cumplimiento de las reglas numéricas. Las reformas que vayan en esa dirección ayudarán a mantener la deuda bajo control, sumándose a los esfuerzos que buscan impulsar el crecimiento inclusivo, y la sostenibilidad en tiempos difíciles.
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