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Reglas fiscales para una región ahogada por la deuda

March 3, 2023 by Martín Ardanaz - Eduardo Cavallo - Alejandro Izquierdo Deja un comentario


Los gobiernos de América Latina, con un largo historial de crisis de endeudamiento recurrentes y costosas, llevan mucho tiempo buscando la forma de contener los déficits fiscales persistentes que alimentan el problema de la deuda. Estos esfuerzos se intensificaron en la década de 2000, cuando numerosos gobiernos de la región empezaron a adoptar reglas fiscales, que pretendían contener la capacidad de los políticos para aumentar el gasto bajo presión política y electoral y basar las políticas fiscales en indicadores numéricos relacionados con los agregados presupuestarios o los resultados macroeconómicos.

Sin embargo, como lo demuestra nuestra investigación, la mera adopción de reglas fiscales no basta para garantizar la salud fiscal y ratios de deuda sobre PIB sostenibles.  Hasta 2021, por ejemplo, 106 países del mundo habían adoptado reglas fiscales, incluyendo cerca de 15 países en América Latina y el Caribe. No obstante, al examinar nuestra muestra global para el periodo 2000-2019, observamos que no hubo mucha diferencia en el crecimiento promedio de la deuda de los países durante períodos en los que se aplicó al menos una regla fiscal y períodos en los que no se aplicó ninguna. Las dificultades para diseñar marcos fiscales basados en reglas y el escaso cumplimiento, entre otras, entorpecieron su eficacia. De hecho, menos de una tercera parte de los países en la región han logrado el cumplimiento de las reglas basadas en límites al gasto.

Diseño de las reglas fiscales

Los retos que plantea el diseño de las reglas fiscales son complejos. Las primeras reglas fiscales fueron criticadas por estar demasiado orientadas a la consecución de presupuestos balanceados en todo momento, lo que limitaba la capacidad de los formuladores de políticas públicas de gastar en casos de crisis económica. Dichas reglas también animaban a los formuladores de políticas públicas a adoptar un comportamiento procíclico, es decir, a gastar demasiado en épocas de bonanza sin preocuparse por ahorrar para posibles malos tiempos en el futuro.  Pero cuando Chile (2001) y Colombia (2011) implementaron reglas de balance estructural más sofisticadas, que intentaban tener en cuenta el ciclo económico  y los precios de los productos básicos, esos esfuerzos tampoco consiguieron reducir el crecimiento de la deuda, a pesar de los intensos esfuerzos por cumplirlas. Por ejemplo, en Colombia, donde las reglas se orientaban en torno al crecimiento potencial del PIB y al precio a largo plazo del petróleo, principal producto de exportación del país, los pronósticos resultaron ser demasiado optimistas, llevando a una política fiscal más expansiva de lo que debería haber sido y al aumento en los niveles de endeudamiento.

Esto no quiere decir que las reglas fiscales bien diseñadas no puedan marcar una diferencia importante. Nuestro estudio muestra que el crecimiento promedio de la deuda en relación con el PIB disminuye más de tres puntos porcentuales por año con reglas fiscales de alta calidad, en comparación con aquéllas de baja calidad, y que la volatilidad de la deuda se reduce con reglas de alta calidad a un tercio de la volatilidad con reglas de baja calidad. 

Apostando por un nivel de endeudamiento prudente y una mejor asignación del gasto

Una innovación clave en el diseño de reglas de mayor calidad consiste en fijar un nivel máximo de deuda aceptable y a continuación calibrar un nivel más “prudente”, que pueda servir de “ancla” u objetivo de política fiscal a mediano plazo. Como lo hicieron recientemente Chile y Colombia, los países pueden implementar un mecanismo basado en el saldo de la deuda pública, aplicando una mayor presión de ajuste a medida que los niveles de deuda observados superan los niveles prudentes.  Eso les permite garantizar que la deuda no crezca hasta niveles que socaven la sostenibilidad fiscal con un mecanismo de autorregulación incorporado.                  

Un diseño adecuado de las reglas fiscales también puede conducir a una mejor asignación del gasto público, especialmente cuando se trata de proteger gastos que no suelen contar con un fuerte apoyo político, a pesar de sus probados beneficios económicos, como la inversión pública. Implementar reglas fiscales con características flexibles puede, por un lado, salvaguardar el gasto público esencial en inversiones de capital, incluida la infraestructura que estimula el crecimiento, y por el otro, prever cláusulas de escape que permitan a los gobiernos suspender temporalmente las reglas en medio de las crisis, como la pandemia de COVID-19. Se ha demostrado que las reglas flexibles que protegen explícita o implícitamente la inversión pública favorecen más el crecimiento. Sin embargo, una vez que se incluyen disposiciones flexibles como las cláusulas de escape, las reglas deben ofrecer orientación para retornar al cumplimiento tras un shock negativo, a fin de no perder credibilidad.

Instituciones fiscales complementarias 

La voluntad política y el cumplimiento son factores esenciales para aumentar la eficacia de las reglas fiscales. Los consejos fiscales independientes pueden desempeñar un papel fundamental en este sentido, verificando si se cumplen las reglas, recomendando formas de volver a cumplirlas cuando no sea así e infligiendo costos reputacionales a los gobiernos que las ignoren. Incluso podrían tener un mandato que imponga una regla de retorno al cumplimiento tras repetidos periodos de incumplimiento.

Todas estas cuestiones han pasado a primer plano desde la pandemia, cuando los gobiernos se dieron cuenta de lo necesario que era corregir las deficiencias de los marcos fiscales existentes.

La evidencia deja muy claro que las reglas fiscales, por sí solas, no bastan para estabilizar los ratios de deuda pública sobre el PIB y garantizar la sostenibilidad fiscal. Pero en una región donde la indisciplina fiscal y el endeudamiento excesivo han sido a menudo una maldición; donde el nivel promedio de deuda pública está actualmente muy por encima del promedio de las décadas anteriores; y donde el aumento mundial de las tasas de interés disparará el costo del financiamiento de la deuda, las reglas fiscales, si se aplican y están bien diseñadas, pueden constituir un enorme aporte.  Las políticas fiscales deben tener un objetivo claro a largo plazo. Deben tener un anclaje explícito a los niveles de deuda, y contar con instituciones complementarias, como los consejos fiscales, que refuercen el cumplimiento de las reglas numéricas. Las reformas que vayan en esa dirección ayudarán a mantener la deuda bajo control, sumándose a los esfuerzos que buscan impulsar el crecimiento inclusivo, y la sostenibilidad en tiempos difíciles.  


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Martín Ardanaz

Martin Ardanaz es especialista senior en Gestión Fiscal del Banco Interamericano de Desarrollo con sede en Costa Rica, donde lidera el diseño y ejecución de proyectos de fortalecimiento fiscal en la región de Centroamérica. Su área de expertise incluye la economía política de las finanzas públicas en países en desarrollo. Ha coordinado la preparación de los capítulos fiscales del Informe Macroeconómico Anual del BID en varias oportunidades, y cuenta con publicaciones en diversas temáticas de las finanzas públicas tanto a nivel nacional como subnacional, incluyendo: reglas fiscales, inversión pública, eficiencia del gasto público, y economía política de las reformas fiscales. Ha publicado artículos y capítulos en revistas especializadas tales como World Development, Journal of International Money and Finance, European Journal of Political Economy, Journal of Comparative Economics, y Oxford Handbook of Latin American Economics, entre otras.

Eduardo Cavallo

Eduardo Cavallo es economista investigador principal en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Washington DC. Antes de incorporarse al BID, Eduardo era vicepresidente y economista principal para América Latina de Goldman Sachs en Nueva York. Eduardo trabajó en el BID como economista de investigación entre 2006 y 2010. Anteriormente, se desempeñó como investigador en el Centro para el Desarrollo Internacional (CID), investigador visitante en el Banco de la Reserva Federal de Atlanta y miembro del cuerpo docente del programa de verano de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy. En Argentina, fue cofundador de la Fundación Grupo Innova. Sus intereses de investigación se centran en los campos de las finanzas internacionales y de la macroeconomía, con énfasis en América Latina. Ha publicado en varias revistas académicas y es coeditor de los libros: “La Hora del Crecimiento” (BID, 2018); “Ahorrar para Desarrollarse: como América Latina y el Caribe puede ahorrar más y mejor” (Palgrave, 2016) y “Dealing with an International Credit Crunch: Policy Responses to Sudden Stops in Latin America” (Lidiar con una restricción del crédito a nivel internacional: políticas de respuesta a paradas súbitas en América Latina). Tiene un doctorado (PhD) en Políticas Públicas, una maestría de la Universidad de Harvard en E.E.U.U, y una licenciatura en Economía (magna cum laude) de la Universidad de San Andrés (UdeSA), en Buenos Aires, Argentina.

Alejandro Izquierdo

Alejandro Izquierdo es Líder Técnico Principal del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Anteriormente ocupó cargos como Economista Jefe y Gerente interino del Departamento de Investigación, Asesor Económico Regional para México y Centroamérica, y Economista Principal en el BID. Alejandro estuvo a cargo del Informe Macroeconómico Anual del BID durante varios años y es co-director del programa ejecutivo conjunto de la Universidad de Columbia y el BID sobre asuntos financieros internacionales en países emergentes. También ha liderado el informe bandera del BID, Desarrollo en las Américas, en temas como crédito y gasto público en América Latina. Antes de su carrera en el BID, Alejandro trabajó en el Departamento de Política Económica del Banco Mundial y dictó clases de macroeconomía y finanzas internacionales en varias universidades latinoamericanas. Cuenta con diversas publicaciones en revistas profesionales y volúmenes editados. Alejandro obtuvo un doctorado en Economía en la Universidad de Maryland, una maestría en el Instituto Torcuato Di Tella de Argentina y una licenciatura en Economía de la Universidad de Buenos Aires, Argentina.

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