Cuando estalló la pandemia COVID-19 a comienzos de 2020, los gobiernos de América Latina y el Caribe actuaron de manera enfática, con transferencias, otorgando créditos y recurriendo a una variedad de instrumentos para apuntalar sus economías y apoyar a las familias y empresas. Esa rápida acción gubernamental contribuyó en gran medida a aliviar el sufrimiento. Pero en medio de la caída de los ingresos, los déficits fiscales aumentaron sustancialmente, pasando en promedio del 3,4% del PIB, justo antes de la pandemia, al 7,5% del PIB en 2020 y al 5,8% en 2021. Como resultado, los ratios de deuda sobre el PIB también aumentaron, subiendo del 58% al 72% del PIB durante el período 2019-2021, suscitando preocupación acerca de la sostenibilidad de la deuda, y la posibilidad de una crisis fiscal.
Ahora, la consolidación fiscal —el proceso mediante el que se reducen los déficits y las deudas— es una necesidad urgente para proteger la salud a largo plazo de las economías de la región. Pero la forma en la que se lleve adelante la consolidación será crucial para determinar si la reducción del déficit erosiona la recuperación económica y conduce al empeoramiento de la desigualdad, o si esos efectos pueden mitigarse o incluso revertirse. En ese sentido, la composición en materia de gastos de la consolidación puede ser aún más importante que la reducción cuantitativa del déficit.
La tentación de aplicar recortes en la inversión pública
Al recortar los déficits presupuestarios, los gobiernos, conscientes de las sensibilidades políticas, suelen encontrar más fácil hacer recortes más drásticos en la inversión pública —como la destinada a la infraestructura— que en el consumo público, como los salarios del sector público. Pero según la evidencia, el efecto multiplicador del gasto de capital suele ser mayor que el de consumo público. Esto significa que, por ejemplo, en promedio, un peso que se recorte de un proyecto de inversión productiva tiene un mayor efecto dominó negativo en la economía que un peso que se recorte de la compra de bienes y servicios del gobierno. Naturalmente, no todas las inversiones públicas son igual de productivas, y no todo el consumo público es un despilfarro. Existe una gran variación entre países y épocas en estas y otras dimensiones relevantes. Por lo tanto, vale la pena analizar la evidencia con detenimiento.
En un estudio reciente del BID, evaluamos las implicaciones de diferentes formas de consolidación en el crecimiento económico. Analizamos específicamente una muestra de 26 países avanzados y 44 en desarrollo entre 1980 y 2019 para examinar diversas consolidaciones fiscales y sus efectos a corto y mediano plazo sobre la actividad económica. Encontramos que cuando la proporción de la inversión pública disminuye en relación con el consumo público, pueden producirse contracciones económicas profundas y prolongadas. De hecho, una consolidación del 1% del PIB reduce la producción en cerca de un 0,5% durante la consolidación fiscal. Esta cifra aumenta por acumulación hasta el 0,7% en los tres años siguientes al inicio de la consolidación. Por el contrario, proteger la inversión pública de recortes presupuestarios puede mitigar la contracción a corto plazo. Incluso puede conducir a la expansión económica a mediano plazo, ya que el gasto de capital estimula la inversión privada.
Inversión pública y mayor crecimiento
¿Por qué la protección de la inversión pública durante las consolidaciones fiscales puede resultar en un mayor crecimiento? Los resultados de nuestro estudio sugieren que la protección de la inversión pública durante las consolidaciones fiscales crea incentivos para expandir la inversión privada. Cuando se protege la inversión pública, y por lo tanto aumenta su proporción en el gasto público, una consolidación del 1% del PIB conduce a un aumento de la inversión privada del 3,6% en tres años, en promedio, en lugar de una disminución del 1,8% cuando la proporción de la inversión pública en el gasto total disminuye. Esto puede deberse a varias razones. La inversión pública productiva mejora directamente la capacidad productiva de la economía al aumentar la productividad del capital y del trabajo. Esto genera un efecto crowding-in sobre la inversión privada. Además, en la medida en que el aumento de la proporción de la inversión pública refleje una contribución relativamente mayor de las partidas de consumo público al ajuste total, la credibilidad del ajuste fiscal puede ser mayor. Esto, a su vez, podría traducirse en mayores niveles de inversión privada.
Un amplio programa de investigación
En trabajos anteriores hemos documentado cómo las reducciones de los déficits fiscales que perjudican la inversión en carreteras, sistemas energéticos y redes de agua y saneamiento afectan el crecimiento, mientras que el aumento de la inversión pública en esas áreas puede impulsar la inversión privada y contribuir a la prosperidad en sectores de alta productividad como la producción manufacturera. También hemos examinado, por ejemplo, cómo la composición del gasto afecta a los multiplicadores fiscales, y el papel de las reglas fiscales en la protección de las inversiones públicas productivas durante las consolidaciones fiscales.
Los resultados del nuevo estudio encajan en ese programa de investigación más amplio sobre la inversión pública, un área de gran preocupación en muchas economías en desarrollo. Los resultados revelan cuán esencial es el gasto de capital productivo para la inversión privada, el crecimiento y la salud económica a mediano y largo plazo. Y además, resaltan la importancia de establecer mecanismos institucionales, por ejemplo, reglas fiscales bien diseñadas, para garantizar un gasto de capital previsible y coherente a lo largo del tiempo.
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