Los países del Caribe siguen enfrentando una delicada situación fiscal. Si bien varias economías del Caribe han reducido su deuda, la mayoría todavía se enfrenta a niveles altos de deuda soberana que retrasan iniciar un camino de crecimiento fuerte y sostenible. En un contexto de políticas fiscales débiles y una alta dependencia de las condiciones externas, tiene sentido implementar reglas fiscales que permitieran a estos países mantener el control de los niveles de gasto y que al mismo tiempo favorezcan ahorrar en los tiempos buenos para poder sortear airosos cuando las condiciones externas son adversas.
Para proveer lecciones aprendidas y una guía de trabajo, la División de Gestión Fiscal del BID y su Oficina de País en las Bahamas patrocinaron una reunión el 4 y 5 de diciembre con los ministros de finanzas y funcionarios de varios países del Caribe para analizar las reglas fiscales, los marcos fiscales a mediano plazo y los fondos de estabilización. En la conferencia realizada en las Bahamas estuvieron presentes algunos de los expertos internacionales más reconocidos en la materia, incluyendo a varios especialistas del BID.
En las sesiones se analizaron algunos de los temas clave en el diseño de las reglas fiscales, las condiciones que favorecen su implementación y su funcionamiento y los principales problemas relacionados con la vigilancia de su cumplimiento. Esto incluyó debates sobre las diversas formas que las reglas pueden asumir, desde las estrictas formas numéricas hasta marcos de planificación de mediano plazo.
Las reglas fiscales pueden mejorar los equilibrios presupuestarios
El Departamento de Investigación del BID (RES) tiene un historial de más de veinte años desarrollando y acompañando investigaciones sobre las reglas fiscales, desde que desarrolló a finales de los años noventa el primer análisis del impacto de éstas en la región. La evidencia en aquel momento señalaba que las reglas fiscales eran importantes para mejorar los resultados fiscales. Me correspondió evaluar la efectividad de dichas reglas una década más tarde para el décimo aniversario de RES y llegué a la conclusión de que la evidencia todavía era sólida. Trabajos más recientes de colegas del RES demuestran que las reglas fiscales, particularmente los marcos de mediano plazo, pueden jugar un rol importante para mejorar los equilibrios presupuestarios.
A lo largo de los años, el análisis ha cambiado algo. Se ha desplazado de la evaluación del impacto de las reglas fiscales a la comprensión de las condiciones bajo las cuales éstas funcionan y no funcionan. Como señalamos en nuestro libro ¿Quiénes deciden el presupuesto?, no sólo importa la existencia de mecanismos de control del cumplimiento claros y efectivos. También es esencial la presencia de incentivos políticos adecuados para el cumplimiento. Si se introducen las reglas fiscales bajo el mismo conjunto de incentivos políticos que generaron resultados fiscales insostenibles en el pasado, existe una alta probabilidad de que las nuevas reglas no tendrán efecto. De hecho, hay numerosos casos en que los países adoptan una regla fiscal sólo para infringirla poco tiempo después, y luego pasan una reforma de la ley original sólo para volver a infringirla.
Es crucial actuar oportunamente
Por lo tanto, el momento en que se introducen las reglas es crucial para su efectividad. Como señaló la experta Teresa Ter-Minassian durante la reunión, el mejor momento para introducir las reglas, como las del equilibrio presupuestario estructural, es en los buenos tiempos. Esto puede aumentar la credibilidad y generar las condiciones adecuadas para lidiar con los tiempos malos cuando llega el momento. Desafortunadamente, esto ocurre rara vez. Así como es menos probable que cambiemos nuestros hábitos cuando nos va bien en nuestra vida personal, los gobiernos son refractarios al cambio cuando las cosas tienen muy buen aspecto. Más bien, como hemos demostrado en un documento relativamente reciente, es más probable que introduzcan reglas fiscales en los momentos de crisis fiscal, cuando los mercados los obligan a hacerlo. El problema es que para entonces, la credibilidad ya ha sufrido y los ajustes tienden a ser más difíciles.
Por último, merece la pena señalar que, en ocasiones, incluso las reglas mejor diseñadas pueden tener consecuencias inesperadas. Como he apuntado en un documento elaborado con Martín Ardanaz, las reglas fiscales pueden modificar los incentivos de maneras impredecibles. Un ejemplo clásico es lo que ocurre cuando la rama ejecutiva tiene relativamente más poder que la rama legislativa en los debates y en la aprobación del presupuesto. Esto puede contribuir a mantener bajo control el presupuesto. Pero también puede crear las condiciones para que el ejecutivo proponga mayores gastos que cosecharán beneficios políticos que bajo el sistema anterior solían atribuirse al legislativo.
Los incentivos de actores políticos afectan la reforma
Es difícil diseñar reglas fiscales, así como es difícil plasmarlas en una ley y, una vez aprobadas, pueden tener impactos imprevistos. Aún así, son necesarias en países que son propensos a la mala administración fiscal. Como he señalado anteriormente, las reformas de la gestión fiscal y las finanzas públicas pueden producir beneficios incluso más allá de sus estrechos límites, pero para ello, es fundamental entender los incentivos de los actores que participan de las reformas, y entender como se pueden llevar adelante los cambios para que tengan éxito. “Los socios para el desarrollo, como el Banco Mundial, el BID y el FMI, tienen que evaluar las instituciones políticas así como los asuntos técnicos cuando ofrecen asesoría a los países menos desarrollados”, he escrito. “A su vez, es necesario que estas organizaciones complementen las abundantes competencias profesionales que han desarrollado en las áreas de economía y contabilidad, con otras habilidades, sobre todo en ciencias políticas y gestión del cambio.” Sólo si comprendemos las múltiples dificultades, así como los múltiples beneficios potenciales, seremos capaces de ayudar a los países a progresar de manera significativa en su búsqueda de su sostenibilidad fiscal.
Las reglas fiscales sirven para darle una perspectiva de largo plazo
al manejo del presupuesto público y así mejorar tanto los niveles de inversión publica como la tan esquiva estabilidad macroeconómica.