En las últimas décadas, numerosos gobiernos en América Latina y el Caribe han adoptado reglas fiscales, que intentan imponer disciplina fiscal a los gobiernos e impedirles que gasten de manera procíclica, lo que implica gastar demasiado en tiempos de prosperidad y amarrarse el cinturón en momentos de crisis. Las políticas procíclicas han sido una tendencia histórica en la región. No sólo han generado bruscas fluctuaciones, o volatilidad, en el gasto, sino que han dejado a los países sin recursos financieros para contrarrestar las recesiones económicas, incluidas las provocadas por shocks externos, como el retiro de inversiones extranjeras o los bajos precios de los productos básicos.
Las reglas fiscales ajustadas cíclicamente, o que tienen en cuenta las tendencias económicas a largo plazo, se diseñaron precisamente para evitar ese comportamiento procíclico de los gobiernos y frenar las tentaciones de gasto que conlleva la necesidad de complacer al electorado y ganar elecciones. Pero no todas las reglas fiscales son iguales. Hay reglas de gastos acíclicas que obligan al gobierno a pagar deuda (o acumular activos) cuando los ingresos son superiores a la tendencia y a acumular deuda y gastar activos cuando los ingresos son inferiores a la tendencia. Y hay reglas fiscales anticíclicas que buscan remar contra la corriente de los ciclos económicos, aumentando el gasto en momentos de crisis de forma más agresiva que con una regla de política puramente acíclica.
Determinar el nivel de activismo fiscal
La clave está en encontrar el grado óptimo de activismo fiscal. ¿Deben los gobiernos limitarse a aislar el gasto de la volatilidad de los ingresos fiscales mediante una regla acíclica, o debiese impulsarse una regla anticíclica con un claro rol de estabilización macroeconómica para la política fiscal? ¿Es la respuesta óptima al ciclo de ingresos fiscales la misma que la respuesta óptima a los ingresos relacionados con los productos básicos? Y ¿qué papel juegan las transferencias sociales y la inversión pública?
Para responder a estas preguntas, usamos un modelo cuantitativo de una economía pequeña y abierta, dependiente de los productos básicos, en la que una fracción significativa de la producción y los ingresos públicos depende de los precios internacionales de los productos básicos. La economía presenta dos tipos de hogares: “ahorradores” y “no ahorradores”. Los ahorradores poseen acciones en las empresas productivas de la economía y tienen acceso al crédito del mercado financiero, lo que les da dinero para gastar incluso cuando la economía está estancada. Los no ahorradores, por el contrario, viven “al día”, trabajan por un salario, consumen sus ingresos laborales período a período y no tienen acceso a los mercados de ahorro y crédito.
Los ingresos públicos totales proceden de los impuestos y de la propiedad de una parte de la riqueza del país en productos básicos (vía empresas públicas). El gasto público se destina al consumo de bienes y servicios, a la inversión en infraestructuras públicas (productivas) y a transferencias sociales focalizadas. El gobierno sigue una regla de gasto fiscal caracterizada por dos parámetros de política que determinan si el gobierno reacciona de forma procíclica, acíclica o anticíclica a las fluctuaciones de (1) los ingresos tributarios y (2) los ingresos relacionados con los productos básicos.
Los resultados revelan que el bienestar de los no ahorradores, o de los más vulnerables, se maximiza con una postura fuertemente anticíclica con respecto a los ingresos tributarios. Además, un enfoque moderadamente procíclico en respuesta a los ingresos por productos básicos también los beneficia. Por el contrario, cualquier desviación del punto de referencia acíclico empeora la situación de los ahorradores.
El gasto fiscal procíclico amplifica los ciclos económicos y perjudica inequívocamente a todos los hogares. En cambio, una respuesta anticíclica al ciclo de ingresos tributarios tiene un poderoso efecto de estabilización macroeconómica. Por ejemplo, una regla procíclica de “presupuesto equilibrado” (en la cual el gasto es igual al ingreso fiscal período a período) aumenta la volatilidad del crecimiento del PIB real en un 19% en relación con un valor de referencia acíclico, lo que implica una considerable pérdida de bienestar del 2,6% en el gasto vitalicio de los no ahorradores. En cambio, la regla anticíclica que maximiza el bienestar de los no ahorradores permite una reducción del 12% de la volatilidad del crecimiento del PIB, lo que se traduce en una ganancia de bienestar del 0,6%.
Diferentes fuentes de ingresos
Es importante destacar que, a diferencia de los tributarios, una regla fiscal anticíclica con respecto a los ingresos relacionados con los productos básicos no es deseable. Dado que los ingresos fiscales son una función directa de la actividad económica nacional, los ingresos de los hogares y los ingresos fiscales son mayores de lo habitual cuando la economía está en auge (correlacionan positivamente). Así que, intuitivamente, una respuesta anticíclica a los ingresos tributarios es deseable, ya que estabiliza la producción y el ingreso disponible agregado. En cambio, los ingresos procedentes de los productos básicos dependen principalmente de las fluctuaciones persistentes de los precios internacionales de estos productos, que no guardan (necesariamente) correlación con el ciclo económico nacional. Por ejemplo, si los precios de los productos básicos aumentan considerablemente durante una recesión económica nacional, una respuesta anticíclica a la ganancia inesperada de los productos básicos recortaría el gasto. Esto hundiría aún más la economía, amplificando los ciclos económicos e impidiendo que el país utilice los ingresos añadidos como un impulso reactivador.
Según nuestros resultados cuantitativos, cuanto mayor sea la proporción de personas con restricciones financieras y menor la incidencia de los ingresos procedentes de los productos básicos en los ingresos presupuestarios totales, más probable será que la política fiscal óptima sea anticíclica. Cada componente del gasto desempeña un papel clave: el gasto público y, en especial, la inversión pública, contribuyen a estabilizar el PIB real, mientras que las transferencias sociales focalizadas son esenciales para que los hogares con dificultades financieras puedan superar los tiempos de crisis.
Si las reglas fiscales ajustadas cíclicamente proporcionan estabilidad macroeconómica y aumentan el bienestar, ¿por qué no se utilizan más en los países de América Latina? Por una parte, son difíciles de aplicar y mantener de forma creíble a lo largo del tiempo, ya que exigen una responsabilidad fiscal sustancial que sobreviva a un gobierno en particular. La baja calidad institucional conduce a menudo a un gasto discrecional por parte de gobiernos con poca visión de futuro, mientras que el acceso limitado a los mercados internacionales de crédito puede impedirles endeudarse más, especialmente en tiempos de crisis. Y, por otra parte, las reglas anticíclicas, aunque estabilizadoras para la economía en su conjunto, pueden implicar más volatilidad, o vaivenes, en la deuda y el gasto públicos.
Los formuladores de políticas públicas de la región podrían beneficiarse de la experiencia en Chile. En 2006, Chile aprobó una ley que imponía una regla fiscal acíclica que ya se estaba aplicando. Los resultados de nuestro estudio sugieren que sería posible obtener ganancias adicionales de bienestar, pasando de esa política acíclica neutra a un enfoque activamente anticíclico.
La necesidad de flexibilidad en el diseño de las reglas fiscales
Por supuesto, el diseño específico de las reglas fiscales dependerá del contexto: no hay un único enfoque apropiado para todos los países. Por ejemplo, si un país en desarrollo ha acumulado activos externos netos durante un período prolongado de prosperidad económica y necesita financiamiento para proyectos de desarrollo, puede ser óptimo gastar o invertir en proyectos de infraestructura o capital humano, más de lo que permitiría una regla fiscal estricta. Estas cláusulas de escape requieren un consenso político y técnico sobre la capacidad de absorción de la economía y una supervisión independiente para funcionar correctamente. Por otra parte, ante un auge importante y persistente de los precios de los productos básicos, el gobierno también puede querer constituir un fondo de reserva prudencial —como el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) de Chile— para protegerse contra la posibilidad de desastres económicos en el futuro. Estos fondos también pueden cubrir pasivos contingentes (potenciales), como los relacionados con pensiones futuras o con la búsqueda de la equidad intergeneracional.
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