La capacidad gubernamental es en parte la capacidad de tener políticas de largo plazo con una visión que vaya más allá de las próximas elecciones y el próximo cambio de administración. En política económica, como en política social y tantas otras áreas, puede tener un gran impacto.
Lamentablemente, en demasiados países de América Latina y el Caribe ganar la próxima elección e instalar gente propia en la administración pública y puestos judiciales es más importante que construir capacidades gubernamentales y establecer políticas efectivas a largo plazo. Falta un propósito nacional común, y eso limita mucho las opciones de los países tanto en su desarrollo como en su capacidad de enfrentar crisis.
Los partidos políticos en muchos países, por ejemplo, funcionan sólo como canales para que líderes carismáticos lleguen al poder. En consecuencia, duran poco tiempo y carecen de plataformas bien desarrolladas que perduren más allá de los individuos que constituyen su membresía. Una inestabilidad similar suele plagar los congresos de la región, que están llenos de legisladores que pasan sólo un puñado de años en sus cargos y tienen poco interés en desarrollar sus carreras, adquirir conocimientos específicos, y fortalecer el rol de los comités y las comisiones que suelen generar políticas. Estas características no brindan fortaleza, una plataforma para el crecimiento a largo plazo ni la capacidad de maniobrar en situaciones difíciles.
La forma de superar este punto muerto es invertir en instituciones. Como se reveló en muchos estudios del Departamento de Investigación del BID desde la publicación de su libro insignia de 2005, La política de las políticas públicas, la forma de salir de esta situación es construir partidos políticos programáticos duraderos con la capacidad de disciplinar a sus miembros y forjar consensos; congresos con legisladores que posean intereses de largo plazo, experiencia legislativa y personal capacitado; administraciones civiles meritocráticas con capacidades técnicas, y poderes judiciales independientes. Estos atributos les dan a los países una mayor capacidad de gobierno. Les dan la capacidad de diseñar políticas estables de largo plazo, implementarlas, y realizar los ajustes necesarios a través de muchos ciclos electorales y cambios de presidente.
A la fecha, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe carecen de estas capacidades. Mientras un puñado de países de la región como Chile, Costa Rica y Uruguay se ubican entre los de mayores capacidades gubernamentales en el mundo, las de muchos otros es de calidad regular, según un análisis del BID, y ocho países se ubican junto al África Subsahariana en la categoría más baja.
Varios estudios del BID muestran que los países con altas capacidades gubernamentales están asociados con mayores tasas de crecimiento del PIB per cápita y mejoras en el Índice de Desarrollo Humano. Tienen sistemas impositivos menos distorsivos, infraestructura de mayor calidad y flexibilidad en el mercado laboral.
Un estudio reciente que realicé con Mariano Tommasi y María Franco Chuaire revela otra área donde los países con bajas capacidades gubernamentales, incluidos muchos de la región, tienen desventajas frente a países que han desarrollado sus instituciones: la capacidad de responder a crisis económicas. Nuestro estudio analiza la calidad de las administraciones civiles. Observamos que los países con una administración pública sólida y estable tienen a su disposición más herramientas de política monetaria, fiscal, de bienestar, comercial y de productividad para responder a shocks externos que los países que no la poseen.
Consideremos el caso de dos economías abiertas que exportan grandes cantidades de soya y ahora enfrentan una situación difícil conforme los precios de la soya se derrumbaron. El país A, con una administración pública efectiva, posiblemente tenga un banco central independiente y creíble y una tasa de cambio flexible que le permita ajustarse a circunstancias cambiantes. Probablemente tenga una tradición de políticas fiscales contracíclicas que implican ahorrar en las épocas buenas para que el dinero pueda ser inyectado en la economía en las épocas malas, así como acceso a crédito en mercados internacionales. Y es posible que tenga flexibilidad en el mercado laboral —con menos restricciones y costos para contratar trabajadores— que le facilite trasladar gente de sectores de la economía con un desempeño regular a otros más prometedores. Todos estos elementos le dan al país A una capacidad de compensar al menos en parte el shock negativo.
En cambio, el país B tiene opciones limitadas. Su burocracia, que cambia constantemente y está poco capacitada, lo ha dejado mal preparado para manejar temas muy complejos o desarrollar políticas económicas de largo plazo. Esto puede estar expresado a través de una tasa de cambio fija, una tradición de políticas fiscales procíclicas, acceso limitado a mercados financieros internacionales, y una estructura de empleo más rígida. Sus burócratas quizás intentaron proteger la economía incluso antes del shock al aislar sectores vulnerables al comercio con una expansión del sector público. Pero si no lo hicieron, puede que enfrenten la desaceleración con un aumento del gasto y poco margen de maniobra. Estas son malas opciones. Se limitan a expandir el tamaño del gobierno y otras respuestas menos eficientes en un intento por reducir la exposición de la economía.
Las soluciones no radican en nuevas leyes para reformar la administración pública. Copiar de otros países leyes y regulaciones supuestamente ideales no tiene mucho sentido en contextos donde los actores políticos tienen incentivos para ignorarlos. En cambio, radican en fortalecer las instituciones (el Congreso, los partidos políticos, el poder judicial y la administración pública) y en trabajar para incrementar su capacidad y transparencia. En el caso de la administración pública, esto puede requerir proteger a los burócratas de la influencia de los ciclos electorales, la intromisión política y el patronazgo, y forjar un entendimiento entre los actores clave respecto a que los funcionarios públicos capaces y con estabilidad en sus puestos contribuyen a una mejor formulación e implementación de políticas.
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