El eslabón débil: las capacidades del gobierno en América Latina

Entre los países de América Latina, Chile ha logrado desarrollar políticas macroeconómicas sólidas, instaurado un sistema regulatorio transparente y mejorando otros indicadores del bienestar económico y social.
Esto no debería ser ninguna sorpresa.
Como se describió en un blog anterior, Chile tiene políticas públicas con buenas características (tienden a ser más estables, adaptables, coordinadas y eficientes que el promedio de la región) y  capacidades de gobierno más sólidas que el promedio.  Su Congreso está compuesto en gran parte por políticos con altos niveles de conocimiento técnico, muchos años de experiencia legislativa y con personal profesional que los asesora.  Tiene un servicio público capaz y basado en la meritocracia, y un poder judicial independiente.

Dotado con estas instituciones, y gracias a las políticas consistentes y técnicamente competentes que las acompañan, el país ha registrado un sólido rendimiento económico mientras sube en la clasificación hasta encontrarse entre los países con mejores políticas del mundo.

Cuadro 1. Capacidades gubernamentales. Ranking de los países de ALC

Nota: El índice de Jamaica es menos confiable que el del resto de países porque su construcción carece de más de la mitad de los componentes de dos de los índices.

Sin embargo, lamentablemente Chile es en cierto sentido un caso anómalo en América Latina y el Caribe.  En el análisis más reciente realizado por el BID de las capacidades del gobierno en todo el mundo (Franco Chuaire y Scartascini, 2014), sólo Chile, Costa Rica y Uruguay se situaron entre los países con mejores puntuaciones.  Por otro lado, hay seis países, entre ellos México y Brasil, situados en posiciones intermedias y 11 países, entre ellos Argentina, Panamá, Perú y Venezuela situados en las posiciones más bajas de la clasificación.  Los resultados de la región en su conjunto eran desalentadores.  En una clasificación de seis regiones geográficas y de los países de altos ingresos de la OCDE, América Latina y el Caribe era la última región en capacidades generales del gobierno, incluso por detrás del África Subsahariana.

En 2005, el BID público un informe insignia titulado La política de las políticas públicas, que analizaba las características clave de la buena gobernanza.  El informe analizaba las características de las instituciones políticas que permitían elaborar políticas estables, adaptables, eficientes y regidas por el interés público.  Una característica importante, según se descubrió, era la existencia de un pequeño número de partidos políticos (o coaliciones) bien institucionalizados con plataformas políticas a largo plazo y una capacidad de alcanzar consensos.  Otras características esenciales eran un poder legislativo con sólidas capacidades de formulación de políticas y con la capacidad para hacerse valer ante un poderoso ejecutivo; un poder judicial independiente y un servicio público capaz de hacer respetar los acuerdos e impedir que los intereses individuales se beneficien a expensas de lo público.

Cuadro 2. Capacidades Gubernamentales por región

Fuente: Franco Chuaire y Scartascini (2014).

El Índice de Capacidades del Gobierno, que mide la fortaleza de esas instituciones y proporciona una puntuación compuesta, es motivo de no pocas reflexiones en la región y constituye una clara causa de alarma.

Una puntuación alta en el ámbito de las capacidades del gobierno influye notablemente en las perspectivas de un país y se asocia con tasas más altas del crecimiento del PIB per cápita y mejoras en el Índice de Desarrollo Humano.  Una alta puntuación también está correlacionada con sistemas tributarios menos distorsionadores, con infraestructura de mejor calidad y con un mercado laboral flexible.  Permite a los gobiernos generar las condiciones para un mayor desarrollo financiero y avanzar más rápidamente en ámbitos del sector social, lo cual implica gastos más efectivos en salud y educación.

Al contrario, las instituciones de gobierno débiles en América Latina y el Caribe representan un lastre para el desarrollo.  Inhiben la creación de políticas creíbles, estables, adaptables, eficientes y regidas por el interés público, que puedan perdurar a lo largo del tiempo, incluso ante cambios en la composición electoral del poder legislativo y ante administraciones nuevas que asumen el poder con agendas radicalmente diferentes.

¿Qué se puede hacer? No todas las perspectivas son sombrías.  Tradicionalmente, la región ha tenido un nivel relativamente alto de institucionalización del sistema de partidos, y muchos países tienen partidos con largas tradiciones y sólidas bases de apoyo (aún cuando algunas de estas bases de apoyo han sido construidas en torno a agendas clientelistas en lugar de programáticas).  Todas estas condiciones pueden contribuir a proporcionar estabilidad política a lo largo del tiempo.

Sin embargo, en los otros índices de fortaleza del gobierno -capacidad del Congreso, independencia judicial y capacidad del servicio público- donde América Latina y el Caribe se situaban ya sea al final o entre las tres últimas posiciones, hay un amplio margen para introducir mejoras.  Demasiados países en la región tienen congresos con capacidades subestándar, sus legisladores carecen de experiencia, de conocimientos y de personal profesional o técnico de apoyo, y en numerosos casos no parecen comprometidos con invertir en las capacidades de la institución a la que pertenecen.

Demasiados países cuentan con servicios públicos donde el empleo depende más del favoritismo político que del mérito o de las capacidades técnicas.  Con pocas excepciones, la independencia judicial es un oxímoron.  En varios países, los tribunales están perdiendo incluso la poca autonomía que alguna vez tuvieron.

La comunidad internacional debe contribuir a fortalecer esas instituciones de la región.  Debe ayudar a protegerlas de la manipulación por parte del ejecutivo de turno y trabajar para aumentar su capacidad y su transparencia.  Eso no significa insistir en la llamada “mejor legislación”.  Copiar las leyes de unos servicios públicos aparentemente ideales de otros países no tendrá sentido en contextos donde los actores políticos tienen todos los incentivos para ignorarlas.  Tampoco significa invertir grandes cantidades de dinero en infraestructura material, como en computadores, que no tendrán ningún efecto si las instituciones en sí misma son defectuosas.  Al contrario, exige aplicar conocimientos e influencia para obligar a los gobiernos a invitar a la oposición y a todos los actores posibles para sentarse a debatir con el interés de construir instituciones perdurables, aceptando el progreso incremental y las “apuestas seguras”, y procurando crear incentivos que obliguen a los actores políticos a ignorar las tentaciones políticas de corto plazo a favor del consenso y la cooperación a largo plazo.