El escritor checo Franz Kafka se hizo famoso por contar historias de ciudadanos comunes que se perdían en los pasillos de una burocracia asfixiante e ineficiente. Hasta hoy, en cierto modo, esta es la imagen que el ciudadano común tiene de la administración pública: salas abarrotadas de montones de papel acumulando polvo durante años.
Pero no debería por qué ser así. Se están llevando a cabo varias iniciativas de transformación digital, que aumentan la eficiencia, promueven la transparencia y generan confianza en los ciudadanos, para agilizar los procedimientos y desvincular la burocracia de la imagen de miles de procedimientos durmiendo en una oficina.
Estas iniciativas se han vuelto aún más urgentes, especialmente durante la pandemia de la COVID-19, una crisis que ha afectado a la actividad económica y ha exigido la prestación de servicios virtuales para permitir la continuidad de los negocios. En este contexto, las inversiones realizadas a través del Programa de Apoyo a la Gestión de los Fiscos de Brasil (PROFISCO), financiado y apoyado técnicamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en la automatización del procedimiento de contencioso fiscal, que se ocupa de las disputas fiscales entre el fisco y los contribuyentes, han demostrado ser esenciales. Un estudio reciente realizado en Brasil señala que los importes de los contenciosos fiscales superan el 75% del PIB y pueden tardar hasta 19 años para la resolución final del contencioso[1].
En Brasil, si el contribuyente es evaluado por la administración fiscal, tiene derecho a defenderse administrativamente, sin tener que recurrir necesariamente al poder judicial. El juicio administrativo, cuyas decisiones pueden modificar o incluso anular la notificación del acta de infracción[2], cumple con los trámites y los ritos procesales formales practicados por diversos actores ‒funcionarios fiscales, funcionarios administrativos, jueces, apoderados del Estado, representantes legales de los contribuyentes, entre otros. Siempre hay una interacción formal entre el fisco y los contribuyentes, e incluye obligatoriamente un juicio colegiado, con representantes del fisco y los contribuyentes, al menos en su fase final.
El funcionamiento tradicional del procedimiento administrativo fiscal
Hasta hace muy poco tiempo, los procedimientos administrativos del contencioso fiscal se realizaban de forma totalmente manual ya que toda la documentación era física, lo que generaba la necesidad de un importante volumen de empleados tanto para los trabajos operativos, como el saneamiento y el montaje del procedimiento, como para las actividades más técnicas relacionadas con la elaboración de informes y dictámenes para fundamentar el juicio.
Además del gran número de procedimientos fiscales existentes, cada procedimiento, que tiene en un promedio de 500 páginas, debe imprimirse y archivarse, a menudo en más de un duplicado. Así, se prepararon volúmenes y volúmenes de documentos que se movieron entre las distintas unidades de la administración fiscal. Almacenar tanto papel requería mucho espacio físico: estanterías, armarios, archivos, salas, incluso almacenes enteros – donde muchos documentos importantes podrían acabar perdiéndose. Sin olvidar que las citaciones eran impresas y enviadas por correo, tardando varios días en llegar al destinatario y retrasando la tramitación del procedimiento y su resolución. Todo ello repercutía directamente en el resultado de la recaudación, ya que cuanto más lejos esté el hecho imponible, más difícil será el cobro del impuesto.
Foto de archivo de los procedimientos fiscales de una Secretaría de Estado de Hacienda
El contribuyente, por su parte, tuvo un alto costo para su defensa ya que tuvo que presentar personalmente los documentos justificativos y seguir la tramitación física del procedimiento por las distintas unidades de la administración fiscal. Para que el contribuyente tenga acceso al entero contenido del procedimiento, el primer gran reto era averiguar en qué dependencia se encontraba el procedimiento, ya que muchas veces no era en el lugar que ocurría el hecho imponible, ni en el órgano juzgador debido, por ejemplo, al envío por diligencia, manifestación o peritaje. En tantas idas y venidas de papel, el tiempo de tramitación de los procedimientos se demoraba muchos años, lo que terminaba, en el caso de una decisión favorable al fisco, incrementando enormemente la cuantía del impuesto a pagar con todas las correcciones[3].
La transformación digital en el procedimiento administrativo fiscal brasileño
La implementación de PROFISCO ha permitido la automatización del contencioso administrativo, permitiendo la realización de todos los actos procesales por parte de los distintos intervinientes y participantes, tanto del fisco como del contribuyente, de forma exclusivamente electrónica.
Se desarrolló un sistema informático, comúnmente conocido como Procedimiento Administrativo Fiscal (PAT-e), que permitió la completa gestión de los documentos, definiendo y automatizando las reglas de control para la creación, mantenimiento, tratamiento y archivado de los documentos en todas sus etapas.
La solución incluye la generación inteligente, automatizada y estandarizada de todos los documentos relativos al crédito fiscal, desde la emisión de la notificación de la infracción hasta la resolución en la instancia final y, en su caso, el certificado de inscripción en el registro de deudas, incluyendo citaciones, dictámenes, peritajes, agendas de juicios, votos y sentencias.
Con ello es posible utilizar toda la información disponible para aumentar la calidad de los procedimientos, permitiendo, por ejemplo, asociar automáticamente un cuadro de infracciones y sanciones con su respectiva clasificación legal y forma de cálculo de los devengos debidos, reduciendo los errores derivados de los procedimientos que se realizaban manualmente. También permite la consulta y el seguimiento de los procedimientos, garantizando la búsqueda y recuperación de documentos e información de forma integrada. Para garantizar la validez legal, todo el flujo de trabajo está respaldado por pistas de auditoría y certificación digital.
Por parte de los contribuyentes, el nuevo sistema permite una mayor interactividad con el público en general, proporcionando un acceso rápido, a través del Domicilio Fiscal electrónico (DT-e)[4], de forma segura y con garantía de confidencialidad, a los datos e información relativos al PAT-e por el interesado. Además, permite la recepción de citaciones, la presentación de recursos y pruebas, el seguimiento del avance procesal y la realización del saneamiento de los asuntos pendientes de su procedimiento de forma electrónica, sin necesidad de desplazarse a las dependencias y sin las restricciones de horario.
Elementos esenciales para la automatización del procedimiento administrativo fiscal
Las experiencias de este proyecto en varios estados brasileños han demostrado la importancia de garantizar algunos requisitos fundamentales para el logro de resultados.
· Revisión de toda la legislación correspondiente, adaptando los aspectos esenciales para el funcionamiento y la validez legal del procedimiento electrónico.
· Revisión de todo el ciclo del crédito fiscal administrativo para la transformación de todas las etapas, desde el registro del acta de infracción hasta su cierre, en documentos exclusivamente electrónicos e integrados, con la automatización de la tramitación y de las reglas de control de los actos de procedimiento.
· Análisis técnico de los sistemas de información existentes para definir la mejor estrategia de desarrollo de la solución: integrándola a los sistemas existentes o construyendo una nueva solución para todo el ciclo del crédito fiscal.
· Definición de documentos estandarizados, que serán generados por el sistema, de acuerdo con la especificidad de la contabilización y de la fase del procedimiento, con sugerencias de capitalización jurídica y textos modelo. La preparación de esta documentación por el sistema aumenta la productividad y la calidad del trabajo.
· Implementación de paneles para la gestión de procedimientos que permitan el análisis de los resultados cuantitativos con el fin de identificar los cuellos de botella y aumentar la agilidad en la tramitación de los procedimientos. También es necesaria la implementación de herramientas para la gestión, retención y puesta en común del conocimiento para aumentar la calidad de los procedimientos.
· Definición de sistemas de seguridad que garanticen eficazmente la integridad y conservación de los datos y la implementación de una pista de auditoría con control y registro del historial de mantenimiento, cargas, descargas y consultas. Este requisito es imprescindible ya que la información de los procedimientos es confidencial y a ella accederán varios perfiles, con diferentes autorizaciones, a través de Internet.
La experiencia del BID en la implementación de PAT-e
El programa PROFISCO está ayudando a varios estados brasileños a impulsar la transformación digital relacionada al contencioso fiscal.
São Paulo: pionerismo en la implementación de PAT-e
El Estado de São Paulo fue la primera administración fiscal brasileña en desarrollar, todavía en 2009, el procedimiento administrativo fiscal electrónico y se denominó ePAT. Su implementación fue respaldada por la Ley 13.457/2009 y Decreto 54.486/2009, que regulan los procedimientos administrativos fiscales, derivados de la liquidación de oficio, para la resolución de litigios relacionados con los tributos estatales y sus respectivas sanciones, en la modalidad electrónica. La legislación establecía además que todos los actos del procedimiento electrónico serían firmados mediante un certificado digital, emitido por una Autoridad de Certificación acreditada, para la identificación inequívoca del firmante.
La automatización del contencioso fiscal fue desarrollada por la propia Secretaría de Hacienda del Estado de São Paulo (SEFAZ/SP), que involucra, además del área de Tecnología de la Información, a todos los sectores responsables por el contencioso fiscal. La estrategia adoptada fue aprovechar el sistema de administración que ya permitía la presentación electrónica de las actas de infracción y sus pruebas, e integrarlo con un nuevo sistema centrado en los procedimientos de contencioso fiscal y su interfaz con los contribuyentes. Este nuevo sistema se denominó ePAT.
Para permitir la existencia exclusivamente electrónica de la comunicación del fisco con un determinado contribuyente sobre sus notificaciones de irregularidades, se reguló el uso del Domicilio Electrónico del Contribuyente (DT-e), que es una herramienta tipo caja de mensajería que, en un entorno seguro, permite una comunicación rápida. Esta comunicación se considera personal a todos los efectos legales y, por disposición de la ley, implica el conocimiento tácito del contribuyente. Además, se creó el Informe Electrónico de la SEFAZ/SP, disponible en Internet, para la comunicación electrónica de los actos procesales de interés de la sociedad.
El ePAT, que abarca las etapas del contencioso fiscal, se ha desarrollado en módulos y presenta funcionalidades como:
- Orden del día del Juicio: publicado en el Diario Electrónico con al menos 5 días hábiles de antelación.
- Información y voto: funcionalidad utilizada por los jueces para producir votos electrónicamente en los casos asignados a ellos, utilizando plantillas y la base de datos de conocimiento ya disponible en el sistema.
- Voto electrónico: permite que las votaciones y los juicios se realicen por vía electrónica. Durante la sesión, de forma simultánea, todos los componentes de la Cámara podrán leer el voto y analizar las pruebas de las actas. También permite la tramitación electrónica de las solicitudes de examen, el control de los argumentos orales, el control de las votaciones, la corrección de los votos, etc.
- Sistema de Consulta a la Integra de las Decisiones del Tribunal Fiscal y Tasas (TIT) y de las Oficinas Fiscales de Juicios (DTJs): permite el acceso al banco de datos de las decisiones proferidas por el contencioso administrativo paulista, utilizándose de múltiples filtros de consulta.
- Portal ePAT – módulo contribuyente. Mediante la acreditación previa y el uso de firma electrónica, el usuario externo puede acceder el Portal ePAT en el sitio web de SEFAZ/SP. Contiene varias características que permiten la práctica de todos los actos procesales a través de Internet. Además de permitir la entrada de documentos de defensa del contribuyente, permite la vinculación/desvinculación de apoderados (representantes legales del contribuyente) a los procedimientos bajo su responsabilidad. El interesado también puede ver todas las Actas de Infracción notificadas contra el mismo y sus respectivos detalles, así como todos los protocolos de partes y documentos presentados por el usuario.
Portal ePAT: pantalla de visualización de un procedimiento
Para facilitar el acceso al Portal ePAT, se realizaron diversos eventos de divulgación junto a los contribuyentes y está disponible en Internet el Manual Portal ePAT que describe todas las funcionalidades y forma de utilización.
Paraná: una solución integral para el contencioso administrativo
Presentada en una perspectiva diferente, la implementación del e-PAF en el Estado de Paraná comenzó en 2015 y la estrategia adoptada fue el desarrollo de una solución integral desde la emisión de la orden de servicio al auditor, a través de la emisión del acta de infracción, hasta la decisión final del contencioso administrativo. Esta solución se integraría a los sistemas de procedimientos complementarios, tales como registros, recaudación, documentos tributarios electrónicos, así como pago fraccionado, registro en deuda activa, plazo de presentación, cumplimiento de orden judicial, entre otros.
La opción por una solución integral, con todas las etapas del ciclo del crédito fiscal, y la integración nativa con otros sistemas de administración fiscal, se debió a la inexistencia de un sistema estatal de actas de infracción que permitiera generar modelos previamente elaborados y automatizados con parametrización de la información, como ocurrencia, legislación, sanción etc.
La solución implantada incorpora componentes de Gestión de Procedimientos (Business Process Management – BPM), Gestión de Contenido (Enterprise Content Management – ECM), Bus de Servicios Empresariales (IBM Integration BUS – IIB), además de características, recursos y funcionalidades para apoyar la certificación digital, la gestión de usuarios y la administración.
La implementación del e-PAF comenzó con un proyecto piloto que contemplaba las principales funcionalidades vinculadas al origen del crédito fiscal – la emisión del acta de infracción. La ampliación se ha producido de forma gradual a todo el flujo del procedimiento administrativo fiscal. Al final de la implementación todos los nuevos procedimientos de evaluación referentes a los principales impuestos estatales[5] y su respectivo contencioso fiscal. También está prevista la integración con el sistema de la Fiscalía General del Estado – PGE, responsable de la gestión de las ejecuciones fiscales con el Poder Judicial.
Para la interacción con el contribuyente, se desarrolló un portal de Internet – e-PAF Portal Externo (Manual e-PAF Portal Externo) para la visualización de la información y documentos del entero contenido de los procedimientos, además de la funcionalidad de la presentación de peticiones, recursos y documentos.
e-PAF Portal Externo: Consulta de los documentos del acta de infracción por carpeta
Beneficios de la automatización del contencioso fiscal
Las investigaciones demuestran que la eficiencia promovida por las tecnologías digitales en el sector público puede suponer un ahorro de hasta el 97% de los costos de los servicios gubernamentales[6].
El PAT-e es una solución que ha demostrado ser muy eficiente tanto para el gobierno como para los contribuyentes. Los principales beneficios son:
a. Velocidad y agilidad: La tramitación es mucho más rápida y barata, ya que no es necesario imprimir documentos ni transportar volúmenes de procedimientos. La automatización mejora la calidad de las actas de infracción y la celeridad de procedimiento lo que favorece mayor agilidad en la recuperación del crédito fiscal.
b. Optimización en el uso de recursos: El procedimiento electrónico también optimiza el uso de los recursos humanos, liberando al personal para tareas más productivas y haciendo posible el trabajo a distancia. Además, el procedimiento se puede acceder simultáneamente, en todas las fases, desde cualquier lugar y en cualquier momento, eliminando la necesidad de desplazamientos.
c. Mejora de la seguridad: Todo su contenido se almacena en plataformas que cuentan con las tecnologías más avanzadas y con gestión de copias de seguridad. Esto permite una mejor gestión del conocimiento, así como reutilizar y compartir la información almacenada.
d. Aumento de la transparencia al contribuyente: La transparencia y la publicidad de los procedimientos administrativos fiscales también favorecen a los contribuyentes. Es posible acceder el entero contenido de los procedimientos, en tiempo real, a través de Internet. La recepción de notificaciones, citaciones y comunicaciones también se produce por vía electrónica. La simplificación de los procedimientos de defensa, también disponible en Internet, puede suponer una reducción de costos y una optimización de la asignación de personal.
En resumen, los resultados obtenidos hasta ahora con la implementación del PAT-e muestran que la digitalización es un aliado esencial del Estado para aumentar la recaudación de impuestos y mejorar la prestación de servicios a los contribuyentes brasileños. También es una prueba fehaciente del poder transformador del Programa PROFISCO, una asociación entre el BID y el gobierno brasileño que promete seguir impulsando la innovación en la gestión fiscal brasileña.
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[1] Estas cifras corresponden a las fases administrativa y judicial. Fuente: Os Desafios do contencioso tributário no Brasil – Instituto ETCO y EY en 2019. https://www.etco.org.br/noticias/contencioso-tributario-brasileiro-ultrapassa-50-do-pib/
[2] El acta de infracción es un documento emitido de oficio por el auditor fiscal competente cuando se constata una infracción a una determinada legislación fiscal.
[3] Si la decisión es favorable a la Hacienda Pública, el importe de la deuda se incrementa con las multas e intereses previstos en la legislación durante todo el periodo.
[4] El Diario Electrónico consiste en el vehículo de comunicación creado por el contencioso administrativo para la publicación y notificación de las resoluciones dictadas por el Tribunal Fiscal y de Tasas – TIT y por las Oficinas de Sentencia Fiscal – DTJs, así como de los actos, autos y notificaciones, permitiendo el acceso directo a su contenido.
[5] Impuesto sobre las Operaciones Relativas a la Circulación de Mercancías y a la Prestación de Servicios de Transporte Interestatales e Interurbanos y de Comunicación (ICMS) y al Impuesto sobre la Transmisión Causa Mortis y Donaciones, de cualesquier bienes o derechos (ITCMD).
[6] K. Kernaghan – Universidad de Brock (2012), Transforming local public services using technology and digital tools and approaches – Local Government Association (2014), Digital government transformation – Deloitte Commissioned by Adobe (2015).
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