O escritor tcheco Franz Kafka ficou famoso por contar histórias de cidadãos comuns que se perdiam nos corredores de uma burocracia sufocante e ineficiente. Até hoje, de certa maneira, essa é a imagem que o cidadão comum tem da administração pública: salas abarrotadas com pilhas de papel juntando poeira por anos a fio.
Mas não precisa ser assim. Várias iniciativas de transformação digital, que aumentam a eficiência, promovem a transparência e geram confiança por parte do cidadão, vêm sendo tomadas para agilizar os processos e desatrelar a burocracia da imagem de milhares de procedimentos dormitando numa repartição.
Essas iniciativas se tornaram ainda mais urgentes, especialmente durante a pandemia da COVID-19, uma crise que afetou a atividade econômica e tem exigido a disponibilização de serviços virtuais para permitir a continuidade dos negócios. Nesse contexto, mais do que nunca, os investimentos realizados por meio do Programa de Apoio à Gestão dos Fiscos do Brasil (Profisco), financiado e apoiado tecnicamente pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), na automação do processo do contencioso fiscal, que trata dos conflitos tributários entre o fisco e os contribuintes, se mostraram essenciais. Pesquisa recente realizada no Brasil aponta que os valores em processo do contencioso tributário ultrapassam 75% do PIB e pode demorar até 19 anos para a resolução final do litígio[1].
No Brasil, caso o contribuinte seja autuado pela administração tributária, ele tem o direito de defender-se de forma administrativa, sem necessariamente ter que recorrer ao órgão judiciário. O julgamento administrativo, cujas decisões podem alterar ou até mesmo cancelar o auto de infração[2], obedece a trâmites e ritos processuais formais praticados por diversos atores – servidores fiscais, servidores administrativos, julgadores, procuradores do Estado, representantes legais de contribuintes, dentre outros. Há sempre uma interação formal entre fisco e contribuinte, e conta obrigatoriamente com um julgamento colegiado, com representantes do fisco e dos contribuintes, pelo menos em sua fase final.
O funcionamento tradicional do processo administrativo tributário
Até muito recentemente, os procedimentos do contencioso administrativo tributário eram realizados integralmente de forma manual uma vez que toda a documentação era física, o que gerava a necessidade de um volume significativo de funcionários tanto para trabalhos operacionais, como saneamento e montagem do processo, quanto para atividades mais técnicas relacionada à elaboração de relatórios e pareceres para subsidiar o julgamento.
Além da grande quantidade de processos tributários existentes, cada processo, que tem em média 500 páginas, precisava ser impresso e arquivado, frequentemente em mais de uma via. Assim, volumes e volumes de documentos eram elaborados e deslocados entre as diversas unidades da administração tributária. Para guardar tanto papel era necessário muito espaço físico: escaninhos, estantes, armários, arquivos, salas, até galpões inteiros – onde muitos documentos importantes podiam acabar se extraviando. Isso sem contar que as intimações eram impressas e enviadas pelo correio, levando vários dias para chegar até o seu destinatário e postergando a tramitação do processo e a sua resolução. Tudo isso impactava diretamente no resultado da arrecadação, uma vez que quanto mais distante do fato gerador, mais difícil fica cobrar o tributo.
Foto de arquivo de processos fiscais de uma Secretaria Estadual de Fazenda
O contribuinte, por sua vez, tinha um alto custo para sua defesa uma vez que precisava apresentar pessoalmente os documentos comprobatórios e acompanhar a tramitação física do processo pelas diversas unidades da administração tributária. Para o contribuinte ter acesso ao inteiro teor do processo, o primeiro grande desafio era descobrir em que unidade o processo se encontrava, já que o mesmo muitas vezes não estava no local de ocorrência do fato gerador, nem tampouco no órgão julgador em virtude, por exemplo, de encaminhamento para diligência, manifestação ou perícia. Em tantas idas e vindas de papel, o tempo de tramitação dos processos levava muitos anos, o que acabava, no caso de decisão favorável ao fisco, aumentando em muito o valor do imposto devido com todas as correções[3].
A transformação digital no processo administrativo tributário brasileiro
A implantação do Profisco viabilizou a automação do contencioso administrativo, permitindo a execução de todos os atos processuais pelos diversos intervenientes e participantes, tanto do fisco como do contribuinte, em meio exclusivamente eletrônico.
Foi desenvolvido um sistema informatizado, comumente denominado de Processo Administrativo Tributário (PAT-e), que viabilizou a completa gestão documental, definindo e automatizando as regras de controle de criação, manutenção, tramitação e arquivamento dos documentos em todas as suas etapas.
A solução contempla a geração inteligente, automatizada e padronizada de todos os documentos relativos ao crédito tributário, desde a lavratura do auto de infração até a decisão em última instância e, se for o caso, a certidão de inscrição na dívida ativa, passando pelas intimações, pareceres, perícias, pautas de julgamento, votos e acórdãos.
Com isso é possível utilizar todas as informações disponíveis para aumentar a qualidade dos processos, permitindo, por exemplo, associar automaticamente uma tabela de infrações e penalidades com a sua respectiva capitulação legal e forma de cálculo dos acréscimos devidos, reduzindo os erros decorrentes de procedimentos que eram realizados de forma manual. Possibilita ainda a realização de consulta e monitoramento dos processos, garantindo a pesquisa e recuperação de documentos e informações de maneira integrada. Para garantir a validade legal, todo o fluxo de trabalho é respaldado por trilhas de auditoria e pela certificação digital.
Pelo lado dos contribuintes, o novo sistema permite maior interatividade com o público em geral, disponibilizando na Internet o acesso ágil, por meio do Domicílio Tributário eletrônico (DT-e)[4], seguro e com garantia de sigilo, aos dados e informações relativas ao PAT-e pelo interessado. Viabiliza ainda o recebimento de intimações, apresentação de recursos e provas, acompanhamento do andamento processual e realização do saneamento de pendências do seu processo eletronicamente, sem a necessidade de deslocarem-se às dependências das unidades fazendária e sem as restrições do horário de funcionamento.
Elementos essenciais para a automação do processo administrativo tributário
As experiências desse projeto em diversos estados brasileiros têm demonstrado a importância de garantir alguns requisitos fundamentais para o alcance dos resultados.
- Revisão de toda a legislação correspondente, adequando os aspectos essenciais para o funcionamento e validade legal do processo eletrônico.
- Revisão de todo o ciclo do crédito tributário administrativo para a transformação de todas as etapas, desde a lavratura do auto de infração até o seu encerramento, em documentos exclusivamente eletrônicos e integrados, com a automatização da tramitação e das regras de controle dos atos processuais.
- Análise técnica dos sistemas de informação existentes para definir a melhor estratégia de desenvolvimento da solução: integrando-a aos sistemas existentes ou construindo uma nova solução para todo o ciclo do crédito tributário.
- Definição de documentos padronizados, a serem gerados pelo sistema, de acordo com a especificidade do lançamento e da fase do processo, com sugestões de capitulação legal e textos modelo. A preparação dessa documentação pelo sistema aumenta a produtividade e a qualidade dos trabalhos.
- Implantação de painéis para gestão dos processos para viabilizar a análise dos resultados quantitativos de maneira a identificar gargalos e aumentar a agilidade na tramitação dos processos. Também é necessário a implantação de ferramentas para a gestão, retenção e compartilhamento do conhecimento visando aumentar a qualidade dos processos.
- Definição de sistemas de segurança que efetivamente garantam a integridade e a preservação dos dados e a implantação de uma trilha de auditoria com controle e gravação de histórico de manutenções, uploads, downloads e consultas. Esse requisito é essencial uma vez que as informações dos processos são sigilosas e serão acessadas por diversos perfis, com diferentes autorizações, utilizando a Internet.
A experiência do BID na implementação de PAT-e
O programa PROFISCO está ajudando vários estados brasileiros a impulsionar a transformação digital relacionados ao contencioso fiscal.
São Paulo: pioneirismo na implantação do PAT-e
O Estado de São Paulo foi a primeira administração tributária brasileira a desenvolver, ainda em 2009, o processo administrativo tributário eletrônico e foi denominado de ePAT. Sua implantação foi respaldada na Lei 13.457/2009 e Decreto 54.486/2009, que regulamentaram os procedimentos administrativo tributário, decorrente de lançamento de ofício, para solução de litígios relativos aos tributos estaduais e respectivas penalidades, na modalidade eletrônica. A legislação estabeleceu ainda que todos os atos do processo eletrônico seriam assinados por meio de certificado digital, emitido por Autoridade Certificadora credenciada, para a identificação inequívoca do signatário.
A automação do contencioso fiscal foi desenvolvida pela própria Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo (SEFAZ/SP), envolvendo, além da área de Tecnologia da Informação, todos os setores responsáveis pelo contencioso tributário. A estratégia adotada foi aproveitar o sistema da administração que já permitia o nascimento eletrônico dos autos de infração e de suas provas, e integrá-lo a um novo sistema voltado para os procedimentos do contencioso fiscal e sua interface com os contribuintes. Este novo sistema foi denominado ePAT.
Para permitir a existência exclusivamente eletrônica da comunicação do fisco com um determinado contribuinte sobre as suas notificações de irregularidades, foi regulamentado o uso do Domicílio Eletrônico do Contribuinte (DT-e), que é uma ferramenta do tipo caixa de mensageria que, em ambiente seguro, permite a comunicação rápida. Esta comunicação é considerada pessoal para todos os efeitos legais e, por previsão em lei, implica em ciência tácita do contribuinte. Além disso, foi criado o o Boletim eletrônico da SEFAZ/SP, disponível na internet, para a comunicação eletrônica dos atos processuais de interesse de toda a sociedade.
O ePAT, que engloba as etapas a partir do contencioso fiscal, foi desenvolvido em módulos e apresenta funcionalidades tais como:
- Pauta de Julgamento: disponibilizada no Diário Eletrônico com antecedência mínima de 05 dias úteis.
- Relatório e voto: funcionalidade utilizada pelos juízes que produzem eletronicamente os votos nos processos que lhes foram atribuídos, utilizando modelos e a base de dados conhecimento já disponível no sistema.
- Voto eletrônico: permite que as votações a as sessões de julgamento ocorram eletronicamente. Durante a sessão, simultaneamente, todos os componentes da Câmara podem ler o voto e analisar as provas dos autos. Ainda, permite o tratamento eletrônico de pedidos de vista, controle das sustentações orais, controle de votação, correção de votos, etc.
- Sistema de Consulta à Integra das Decisões do Tribunal de Imposto e Taxas (TIT) e das Delegacias Tributárias de Julgamento (DTJs): permite o acesso ao banco de dados das decisões proferidas pelo contencioso administrativo paulista, utilizando-se de múltiplas filtros de consulta.
- Portal ePAT – módulo contribuinte. Mediante o credenciamento prévio e o uso de assinatura eletrônica, o usuário externo pode acessar o Portal ePAT no site da SEFAZ/SP. Contém diversas funcionalidades que permitem a prática de todos os atos processuais por meio da internet. Além de viabilizar a entrada de documentos de defesa do contribuinte, permite a vinculação/desvinculação de procuradores (representantes legais do contribuinte) aos processos sob sua responsabilidade. Ainda, o interessado pode visualizar todos os Autos de Infração lavrados contra si e respectivos detalhes, bem como todos os protocolos de peças e documentos apresentados pelo usuário.
Portal ePAT: tela de visualização de um processo
Para facilitar acesso ao Portal ePAT, foram realizados diversos eventos de divulgação junto aos contribuintes e está disponível na internet o Manual Portal ePAT que descreve todas as funcionalidades e forma de utilização.
Paraná: uma solução integral para o contencioso administrativo
Apresentada em perspectiva diferente, a implantação do e-PAF do Estado do Paraná teve início em 2015 e a estratégia adotada foi o desenvolvimento de uma solução integral desde a emissão da ordem de serviço para o auditor, passando pela lavratura do auto de infração, até a decisão final do contencioso administrativo. Esta solução seria integrada aos sistemas dos processos complementares, tais como como cadastros, arrecadação, documentos fiscais eletrônicos, assim como parcelamento, inscrição em dívida ativa, termo de arquivamento, cumprimento de ordem judicial, dentre outros.
A opção por uma solução integral, com todas as etapas do ciclo do crédito tributário, e a integração nativa com os demais sistemas da administração tributária, foi em virtude da não existência de um sistema estadual de auto de infração que permitisse a geração de modelos previamente preparados e automatizados com a parametrização das informações, como ocorrência, legislação, penalidade etc.
A solução implantada incorpora componentes de Gerenciamento de Processos (Business Process Management – BPM), Gerenciamento de Conteúdo (Enterprise Content Management – ECM), Barramento Corporativo de Serviços (IBM Integration BUS – IIB), além de características, recursos e funcionalidades para suporte à certificação digital, gestão de usuários e administração.
A implantação do e-PAF iniciou com um projeto piloto que contemplava as funcionalidades primordiais vinculadas à origem do crédito tributário – a lavratura do auto de infração. A expansão vem ocorrendo, de forma gradual, para todo o fluxo de tramitação do processo administrativo fiscal. Ao final da implantação todos os novos processos de autuação referentes aos principais impostos estaduais[5] e o seu respectivo contencioso fiscal. Está prevista ainda a integração com o sistema da Procuradoria Geral do Estado – PGE, órgão responsável pela gestão das execuções fiscais junto ao do Poder Judiciário.
Para a interação com o contribuinte, foi desenvolvido um portal na internet – e-PAF Portal Externo (Manual e-PAF Portal Externo) para visualização das informações e documentos do inteiro teor dos processos, além de funcionalidade de apresentação de petições, recursos e documentos.
e-PAF Portal Externo: Consulta dos documentos do auto de infração por pasta
Ganhos da automação do contencioso fiscal
Pesquisas apontam que a eficiência promovida pelas tecnologias digitais no setor público pode significar uma economia de até 97% dos custos de atendimento em serviços governamentais[6].
O PAT-e é uma solução que tem se mostrado muito eficiente tanto para o governo como para os contribuintes. Os principais benefícios são:
a.Rapidez e agilidade: A tramitação é bem mais rápida e barata, já que não é mais necessário imprimir documentos nem transportar os volumes de processos. A automação melhora a qualidade dos autos de infração e a celeridade processual o que favorece maior agilidade na recuperação do crédito tributário.
b.Otimização no uso de recursos: O processo eletrônico também otimiza o emprego dos recursos humanos, liberando pessoal para tarefas mais produtivas e viabilizando o trabalho remoto. Além disso, o processo pode ser acessado simultaneamente, em todas as fases, de qualquer lugar e em qualquer momento, eliminando a necessidade de deslocamentos.
c. Melhoria da segurança: Todo seu conteúdo é armazenado em plataformas que dispõem das tecnologias mais avançadas e com gerenciamento de backup. Isso possibilita uma melhor gestão do conhecimento, além do reuso e compartilhamento das informações armazenadas.
d.Aumento da transparência ao contribuinte: A transparência e a publicidade dos processos administrativos tributários também favorecem os contribuintes. É possível acessar o inteiro teor dos processos, em tempo real, pela internet. O recebimento de notificações, intimações e comunicações, também ocorre por meio eletrônico. A simplificação dos procedimentos de defesa, disponível também na Internet, pode resultar em redução de custos e otimização de alocação de pessoal.
Em resumo, os resultados obtidos até o momento com a implantação do PAT-e demonstram que a digitalização é um aliado imprescindível do Estado para aumentar a arrecadação e melhorar a prestação de serviços ao contribuinte brasileiro. Também é uma forte evidência do poder transformador do Programa Profisco, uma parceria entre o BID e o governo brasileiro que promete continuar impulsionando a inovação na gestão fiscal brasileira.
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[1] Estes números correspondem às etapas administrativas e judiciais. Fonte: Os Desafios do contencioso tributário no Brasil – Instituto ETCO e EY em 2019. https://www.etco.org.br/noticias/contencioso-tributario-brasileiro-ultrapassa-50-do-pib/
[2] Auto de infração é um documento lavrado de ofício por auditor fiscal competente ao ser constatada alguma infração à determinada legislação tributária.
[3] Caso a decisão seja favorável à fazenda pública, o valor da dívida é acrescido de multas e juros previstos na legislação durante todo o período.
[4] O Diário Eletrônico consiste no veículo de comunicação criado pelo contencioso administrativo para publicação e intimação das decisões proferidas pelo Tribunal de Impostos e Taxas – TIT e pelas Delegacias Tributárias de Julgamento – DTJs, bem como de atos, despachos e comunicados, permitindo o acesso direto ao conteúdo aos seus conteúdos.
[5] Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e ao Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doações, de quaisquer bens ou direitos (ITCMD).
[6] K. Kernaghan – Universidad de Brock (2012), Transforming local public services using technology and digital tools and approaches – Local Government Association (2014), Digital government transformation – Deloitte Commissioned by Adobe (2015).
Excelente! Parabéns a está grande equipe de valiosa competência.