La grave crisis médica generada por la pandemia del COVID-19, al igual que la necesidad de responder de forma inmediata a las consecuencias de esta crisis, requieren que la infraestructura del sistema de compras públicas funcione en forma urgente, transparente y con eficiencia, para hacer disponible los insumos de salud necesarios para salvar vidas. Esto incluye la disponibilidad de profesionales de la salud, equipamiento médico, tecnología y nuevas unidades hospitalarias. Los insumos médicos deben estar disponibles de forma oportuna, teniendo en cuenta la restricción de recursos financieros en la región y la necesidad de coordinar acciones de forma remota.
En 2010, el BID aprobó un financiamiento de US$ 60 millones de dólares para apoyar la modernización de la gestión fiscal del gobierno de Rio Grande do Sul, en el ámbito del Programa de Modernización de la Gestión Fiscal (PROFISCO). A través de una fuerte inversión en tecnología y reingeniería de procesos, el proyecto se propuso incrementar los ingresos propios del Estado, mejorar la eficiencia y el control del gasto público, y proveer mejores servicios al ciudadano.
La metodología para la estimación de precios de referencia basada en la factura electrónica, una de las acciones de modernización financiadas, desarrolla la teoría, conocimientos técnicos y herramientas prácticas, abriendo nuevas oportunidades para la asignación de recursos más eficientes en las adquisiciones de medicamentos e insumos de la salud en el Estado. En breve, se presentará su publicación, disponible en formato digital, con el objetivo de ilustrar la experiencia del estado de Rio Grande do Sul en Brasil en la creación y aplicación de esta metodología, desarrollada por la Secretaría de Hacienda del Estado. Esta innovación ha producido ahorros considerables para las arcas públicas de Rio Grande do Sul y se ha convertido en una referencia para otros Estados y municipios del país.
Reducir el gasto (gastar menos) no debería ser la única alternativa al gigantesco desafío que enfrentan los administradores públicos para lograr un mayor equilibrio en las cuentas públicas. La innovación y las acciones encaminadas a aumentar la eficiencia del gasto (gastar mejor) son medidas obligatorias en la batalla para cerrar las brechas entre lo recaudado y las necesidades de gasto; una ecuación que restringe cada vez más la realización de inversiones en bienes y servicios importantes para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
La factura electrónica como termómetro del precio real de mercado
En la nueva metodología que proponemos, el gestor de compras, en lugar de seleccionar el mejor precio basándose en los presupuestos y cotizaciones recibidas, los cuales pueden presentar valores sobreestimados; o, en lugar de basarse en los valores presentados por las propuestas de un evento licitatorio pasado; por ejemplo, selecciona el mejor precio basado en los valores efectivamente practicados por el mercado, reflejados en la factura electrónica. En otras palabras, la adquisición pública tiene ahora como parámetro el valor que alcanza un determinado producto en función de la competencia del mercado y de la ley de la oferta y la demanda. Además de brindar una mayor precisión y generar ahorros a partir de la identificación de los precios más bajos, la solución también reduce el tiempo requerido por la investigación de mercado tradicional y promueve una mayor transparencia en la gestión de compras públicas.
El modelo desarrollado consiste, desde la base de datos recogida con las transacciones de la factura electrónica, en elaborar precios de referencia evitando la adquisición de productos con valores superiores a los practicados en el mercado. Esto significa que cada vez que una empresa emite una factura electrónica de su producto, el artículo se registra en las bases de datos de las compras públicas, así como su descripción, volumen, cantidad y precio, entre otra información. Y esta información, especialmente el precio, está disponible en cada Estado y será la base de la investigación. El trabajo incluye la aplicación de parámetros estadísticos y el desarrollo de sus propios algoritmos basados en inteligencia artificial para la clasificación, identificación y parametrización de datos. A partir de los análisis iniciales de los datos del producto solicitado, se puede definir el cálculo del precio óptimo de referencia. Los valores calculados se validan mediante pruebas de consistencia estadística. En posesión de estos precios, el comprador público puede evaluar si las ofertas recibidas están dentro de los parámetros del mercado, pudiendo así definir los criterios de la compra.
La aplicación de esta metodología ha producido un positivo impacto financiero en la experiencia de Rio Grande do Sul en los procesos de adquisición de medicamentos, un sector que merece una atención especial teniendo en cuenta su participación en el presupuesto total del Estado y dada la crisis médica ocasionada por la pandemia. Entre 2015 y 2018, de los R$ 1.900 millones gastados en la adquisición de medicamentos, se estima el ahorro de R$ 267 millones generados sobre la base de la historia de las adquisiciones estatales.
Metodología de la fijación de precios
El proceso de fijación de precios presenta una importante distinción metodológica: i) medicamentos y ii) otros productos. La formación de precios de referencia sigue el siguiente diagrama:
Del código de barras a la minería de datos en R
En resumen, la diferencia en el trabajo realizado para establecer el precio de los medicamentos y el precio de los demás productos se encuentra en la primera etapa, en la identificación del producto. En esta etapa, la generación de valores de referencia para medicamentos se lleva a cabo mediante la búsqueda del código de barras del producto, el llamado código GTIN en Brasil, de uso obligatorio y estandarizado por los organismos reguladores del sector, y registrado en el documento fiscal electrónico. Además de la búsqueda del código GTIN, en la etapa de identificación de los medicamentos, también se realiza un cruce de la información recopilada con los datos (valores) de la Guía Brasíndice (una publicación con la lista de los medicamentos comercializados en el país), con el propósito de comparar precios. Las búsquedas de datos de productos distintos a medicamentos, se realiza a través de la minería de texto en los datos recopilados del campo de descripción del producto de la factura electrónica, un paso en el que se utilizan los algoritmos desarrollados para el proyecto.
Después de la identificación del producto (paso 1 en el diagrama), tanto la metodología para los medicamentos como para los demás productos, siguen caminos similares. En la etapa de procesamiento de datos (paso 2), se llevan a cabo dos procedimientos importantes: el fraccionamiento, que realiza el tratamiento en las cantidades del producto investigado, lo cual permite una mayor precisión al método de fijación de precios, y el tratamiento estadístico,cuando se aplican los conjuntos de fórmulas estadísticas para la elaboración del precio de referencia.
Dirigido a los gestores públicos y otros agentes involucrados en las administraciones, el estudio está preparado para estimular también a otras entidades públicas la posibilidad de implementar esta solución. El hecho de que el principal insumo sea la factura electrónica y la estandarización del sistema de emisión de documentos fiscales en el país, hace que la metodología alcance un alto grado de aplicabilidad. En forma de paso a paso, se presentan los detalles completos y la descripción técnica de la metodología, donde se describen los procedimientos, la aplicación de algoritmos, la aplicación de reglas estadísticas, la descripción de scripts y códigos y directrices detalladas para su uso. Además, los algoritmos creados por la Secretaría de Hacienda del Estado de Rio Grande del Sur, fueron desarrollados en lenguaje R, software libre utilizado para el análisis estadístico, con plena compatibilidad con otras herramientas utilizadas por las organizaciones públicas.
Paquetes de datos disponibles
Al final, el estudio próximo a publicarse pondrá a disposición los archivos necesarios para que los agentes públicos puedan conocer y manipular de manera práctica este modelo de precios. Se trata de dos paquetes básicos, los denominados conjuntos de herramientas de precios (medicamentos y no medicamentos), que contienen las herramientas necesarias para una experiencia de proyecto.
En este momento de enfrentamiento a la pandemia, la consulta a la base de datos con los precios de referencia proporcionó transparencia y competitividad en los costos practicados, agilizando la capacidad de respuesta del Estado y sus Municipios, en proveer insumos de salud a su población.
Felicitaciones, trabajo muy interesante y oportuno. Seguro que el modelo podrá evolucionar para ser aplicado a la mayoría de las compras públicas, no solamente de los Estados pero también a los gobiernos federal y municipales. En los tiempos que sucederán a la pandemia, los recursos públicos serán todavía más escasos y su uso, mucho más optimizado.
Felicitaciones por el trabajo, excelente y oportuno, para que los países de América Latina y el Caribe vayan adecuando sus sistemas e impulsar la Modernización de sus Estados y que la transparencia sea una práctica y no una imposición legal. Los entes rectores deberían tener en cuenta estos estudios y/o recomendaciones para la firma de Acuerdos Marcos, porque los precios que figuran en los Catálogos Electrónicos son excesivamente elevados.
Hacia ese punto debemos llevar todos los niveles de gobierno en ALC, es una necesidad y no tenemos tiempo para seguir esperando, la voluntad política es primordial para la implementación de estos sistemas y plataformas. Excelente trabajo, felicitaciones les confieso envidia sana para que todas estas nuevas TICs se comiencen a usar en Venezuela, serían herramientas fundamentales en la reconstrucción que se avecina.
Excelente trabajo, como hace falta acá en mi País un sistema de ingreso fiscal mejor controlado y la eficiencia con el ahorro del gasto público. Ojalá alguna vez tengamos autoridades patriotas e implementamos para mejorar como País.
Es una iniciativa interesante y que permite grandes ahorros, que al final no lo son, porque ese dinero no debe quedarse en las arcas de las cuentas monetarias a largo plazo o en cuentas monetarias de los bancos ganando una tasa de interés insignificante, sino que ese ahorro se invierta para llegar a mucho más personas haciendo más eficientes los servicios de calidad a la población.
Uniendo a mi admiración (…), os comento que en mi país (Guatemala) está a menos de 1 año para que la factura electrónica (FEL) sea el único documento que reconocerá nuestra administración tributaria para operaciones. Ahora perfilo una BD útil para ahorro y transparencia en las operaciones de la administración pública local y municipal.