Por María Caridad Araujo.
Desde hace muchos años, he sido parte de un sinnúmero de conversaciones con los hacedores de políticas sociales en América Latina alrededor de la siguiente idea: integrar servicios de desarrollo infantil a la oferta asociada a los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC).
¿Qué quiere decir eso? La mayoría de los países en América Latina y el Caribe cuenta con un programa que transfiere dinero de forma regular a las familias que viven en situación de pobreza a cambio del cumplimiento de ciertas condiciones como la asistencia a la escuela o a los controles de salud.
Estas trasferencias tienen un objetivo redistributivo porque buscan aliviar la pobreza contemporánea, además de un objetivo de largo plazo: incentivar la inversión de las familias en su capital humano.
Desde hace tiempo ha circulado la idea de vincular los servicios de desarrollo infantil a los PTMC. Por ejemplo, se podría requerir como una condición para el pago de la transferencia, que los padres de niños menores de cinco años participen de un programa de apoyo parental que busque mejorar la calidad de las interacciones adulto-niño, las prácticas de crianza y la estimulación psico-social en el ambiente del hogar.
Incluso se podría pensar que la participación en el programa de apoyo parental no fuera condición para recibir la transferencia, pero que, como mínimo, la oferta de este servicio se diera de manera preferencial y focalizada en la población objetivo de los PTMC. Como lo hemos comentado en otra publicación, son pocos los programas de desarrollo infantil en América Latina y el Caribe que usan los sistemas de focalización existentes en los PTMC para definir su base de beneficiarios.
Pero volvamos la vista hacia la idea de vincular a los PTMC y a los programas de apoyo parental. Esta no es una idea nueva. Por ejemplo, ya en 2010, un grupo de investigadores asociados al Instituto de Estudios Fiscales en Londres diseñó y evaluó un programa de apoyo parental mediante visitas domiciliarias semanales, basado en el exitoso modelo de Jamaica, en 96 municipios colombianos. En el caso de este piloto, las personas que fueron capacitadas como visitadoras domiciliarias fueron precisamente las líderes en cada comunidad del programa colombiano de PTMC, Familias en Acción.
La idea detrás de este diseño era buscar sinergia con las habilidades de liderazgo, organización y capacidad de influencia de estas mujeres, para darles un rol de promoción del desarrollo infantil en sus comunidades. Ellas recibieron capacitación y acompañamiento durante la implementación del piloto de parte de personal profesional, además de una remuneración por su tiempo y esfuerzo. La evaluación de este piloto documentó el potencial de este modelo para mejorar los resultados de desarrollo infantil, en particular en el área cognitiva.
Alrededor de esos mismos años, el emblemático programa mexicano de PTMC Oportunidades (hoy Prospera), emprendió un esfuerzo por vincular a sus beneficiarios a los servicios de apoyo parental que ofrecía el Programa de Educación Inicial no Escolarizada de CONAFE, con resultados muy modestos. Sin embargo, ni en Colombia ni en México, ni en ningún otro país de la región, este tipo de iniciativas se ha llevado a una escala mayor.
Es esa realidad la que me lleva a plantearme que este par, los PTMC y los programas de apoyo parental, son algo similar a un matrimonio que no termina de cuajar. Esto sorprende, porque a primera vista parecería una “pareja perfecta”. ¿Qué es lo que no ha funcionado? Esbozo mis hipótesis:
- Los PTMC han sido exitosos en incrementar la demanda por servicios de salud y educación. No obstante tienen mucho espacio de mejora en cuanto a una articulación real con esos sectores que permita asegurar acceso efectivo a servicios de calidad a sus beneficiarios. Sin cambios estructurales en los PTMC, extender su vinculación hacia servicios de desarrollo infantil es muy probable que corra la misma suerte.
- A diferencia de los sectores de salud y educación en donde existe una oferta importante a nivel nacional, la mayor parte de los países de la región no cuenta con cobertura grande de servicios de desarrollo infantil. Con frecuencia, las coberturas son incluso menores en las regiones donde se concentran los beneficiarios de los PTMC. De ahí que no solo el PTMC tiene debilidades como articulador, sino que en este caso, en muchos lugares ni siquiera tiene con quién articularse.
- Establecer un programa de apoyo parental (a través de visitas domiciliarias, reuniones grupales u otro mecanismo de entrega) no es un esfuerzo menor. Tampoco puede colgarse como una tarea extra al personal de otros sectores –salud, educación, desarrollo social- que ya tiene responsabilidades que demandan compromisos a tiempo completo. No puede sostenerse exclusivamente en una estructura de personal voluntario, sin las condiciones mínimas para la rendición de cuentas ni el aseguramiento de la calidad.
- Un servicio de desarrollo infantil requiere de personal con dedicación exclusiva, bien capacitado, remunerado e incentivado, como condición mínima de éxito. Además precisa de una estructura de supervisión y acompañamiento en campo, requiere de un sistema de aseguramiento de la calidad, de un currículo y de un conjunto de pautas de aprendizaje que se busque alcanzar en los niños que reciban ese servicio. En otras palabras, necesita una infraestructura programática que asegure no solo su implementación sino también su calidad.
Esto me lleva a concluir que la idea de vincular a los PTMC con los servicios de desarrollo infantil no es mala. Lo demuestra la evaluación colombiana. No obstante, no será posible llevar esta idea a escala mientras este matrimonio no cuente con las condiciones mínimas para su factibilidad.
¿Tienes alguna propuesta para que esta combinación sea factible? ¿Hay modelos en tu país o comunidad? Comparte en la sección de comentarios abajo o mencionando a @BIDgente en Twitter.
María Caridad Araujo es economista líder en la División de Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo.
En Ecuador existe el programa de acompañamiento familiar, el cual está estructurado sobre la base de los beneficiarios de las transferencias monetarias condicionadas (444 mil beneficiarios del bono de desarrollo humano) el programa trabaja con 76 mil familias con índices de bienestar bajos. A pesar de ello, los problemas descritos en el artículo perduran, en nuestro caso, la problemática principal es la oferta en los territorios donde más se concentra la pobreza.
Gracias por tu comentario, José. En efecto, el tema de la coordinación entre servicios va más allá de los sistemas de focalización de unos y otros. Cuando hablas al programa de acompañamiento familiar ¿te refieres a Creciendo con nuestros Hijos? Me interesaría conocer más cómo éste se articula con el BDH. Muchos saludos.
Comparto plenamente tu opinión. En Perú los PTMC están tan focalizados en la extrema pobreza (lo cual es bueno) que no tienen a quien mas articularse por la carencia de servicios en dichas zonas. Los operadores de dichos programas están “super enfocados” en los lineamientos del PTMC lo cual dificulta su visión para ver problemas de violencia o maltrato infantil por ejemplo , cuando realizan las visitas domiciliarias. Sin embargo, son un personal muy valioso dada su cercanía a la familia y los vínculos de confianza que logra establecer con madres y padres.
No hemos probado incluir al sector privado en esta tarea que tal vez sea una puerta que hay que volver a tocar.
Hola Patricia. El punto que mencionas también es importante. Un desafío que enfrentan los PTMC es el que tú describes. Con frecuencia el acceso efectivo a los servicios de salud y educación es muy bajo entre las poblaciones más pobres. Eso dificulta todavía más la articulación. Esto también puede llevar a que las PTMC concentren su atención en poblaciones menos pobres, con mejor acceso, lo cual tampoco es deseable. Es un desafío importantísimo.
Estimada Caridad. Es probable que el poco éxito de la vinculación entre los programas de entregas condicionadas y los programas de desarrollo infantil, también se deba a la existencia a diferentes modelos de atención para el desarrollo infantil. La experiencia del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PROSPERA) es relevante. El Programa de Tutores Comunitarios del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) en México, enfatiza el desarrollo infantil desde el punto de vista educativo y comunitario, pues los instructores comunitarios que participan en este esquema, llevan a cabo acciones de intervención pedagógica, que consisten en el desarrollo de proyectos didácticos con los alumnos para que fortalezcan sus aprendizajes y se incorporen en el siguiente ciclo escolar con mejores condiciones. En cambio, el modelo de atención del Sector Salud esta enfocado a la prevención de enfermedades de los menores. Creo que se debe pensar en la posibilidad de la integración de un modelo único para el desarrollo infantil.
Estimado Oscar, muchas gracias por tu comentario y por tu interés en el artículo. Comparto tu apreciación. En el caso de México una dificultad adicional surge de la existencia de una oferta de servicios de desarrollo infantil poco coordinada desde distintos sectores y niveles de gobierno. Esto es complejo por sí mismo e incluso sin tomar en cuenta al programa Prospera. Pero por supuesto, hace que el vincular el desarrollo infantil al PTMC se vuelva un desafío todavía máyor. Muchos saludos.
Como bien comenta José, en Ecuador se entrega a las familias que se encuentran en pobreza y extrema pobreza el Bono de desarrollo Humano, entrega que exige la vinculación de los niños en el sistema escolar y de salud, al igual que a los servicios de desarrollo infantil públicos; lamentablemente muchas de las familias no quieren que sus hijos ingresen a los servicios de desarrollo infantil públicos, debido a que la calidad de los servicios no es la ideal y no se ha logrado garantizar la misma.
A pesar de que en Ecuador una de sus políticas públicas prioritarias es la atención en Desarrollo Infantil Integral, no se ha logrado garantizar las condiciones necesarias para su ejecución dentro de parámetros de calidad, es penoso que a pesar de tener muchos años y recorrido a favor de la primera infancia no se consiga sumar esfuerzos para ejecutar planes integrales e integrados a favor de quien más lo necesita.
Hola Erika, muchísimas gracias por tu comentario y por levantar un punto tan importante.
Ahora bien, en el tema de la demanda, es importante diferenciar según el tipo de servicio. Es cierto que puede haber familias con niños en edad de asistir al prescolar (3-5) que prefieran no enviarlos porque perciben que la calidad de estos servicios es baja. Esto es lamentable porque la investigación ha demostrado que un prescolar bueno puede tener un efecto importante sobre el aprendizaje y la trayectoria escolar.
Pero también sabemos que sobre todo para los niños menores (0-2 años), los impactos de asistir a un servicio de mala calidad pueden ser negativos. En otras plabras este servicio puede resultar perjudicial para su desarrollo. En este sentido, la decisión de las familias es seguramente la acertada.
En resumen, coincido plenamente contigo: el enorme desafío que enfrenta la región en lo que se refiere a los servicios dirigidos a la primera infancia es el de la calidad.
Considero que la vinculación de las fundaciones, ONG e inclusive la misma comunidad, como brazos ejecutores para cubrir el déficit de cobertura existente es una estrategia que funcionaría, ya que los recursos asignados se optimizan cuando la actitud y el compromiso de la gente del territorio se vincula a la estrategia, es importante que el estado o un ministerio “X” regule, controle y supervise las acciones realizadas, más no sea el ejecutor porque el Estado no puede llegar a ser “Juez y Parte” de la política…
Hola Max, es un tema interesante el que sugieres y seguramente puede funcionar en algunos contextos. Independientemente de quién sea el proveedor del servicio, lo importante es asegurar el cumplimiento de los estándares de calidad definidos por el Programa y la adecuada implementación del servicio, garantizando la fidelidad del modelo. Muchos saludos.
El mismo problema de vinculación se da en los otros continentes, las intervenciones complementarias como el PTMC no terminan de coordinarse con los programas masivos de transferencias.
En nuestro caso como Ayala Consulting, estamos trabajando con UNICEF en el desarrollo de un sistema de referencia y vinculación (R&V) en Malawi.
Este sistema acompaña al programa principal de transferencias para lograr la vinculación preferencial de beneficiarios del programa de transferencias a intervenciones complementarias como el PTMC.
Aprovechando los pagos regulares a beneficiarios cada dos meses, en ese mismo evento o en eventos comunitarios los beneficiarios pueden acercarse a una mesa de R&V donde se les hace una evaluación muy sencilla y se determina que tipos de servicios en la región podría este hogar acercarse.
El oficial del programa y el hogar priorizan las necesidades y determinan el plan de vinculación a servicios disponibles. Con ello, el beneficiario usando una tarjeta de referencia se acerca al servicio y realiza la vinculación.
El proceso señalado en esta tarjeta de referencia entra al sistema de información del programa de transferencias lo que permite realizar el seguimiento al proceso, y evaluación de la calidad del servicio por parte del beneficiario. Esto a su vez permite conversar con el proveedor del servicio en aras de mejorar su actuación e intervención con los beneficiarios del programa de transferencias.
Por supuesto, antes de realizar este proceso de referencia se localizaron los servicios, se hizo la evaluación previa de oferta y se firmaron los acuerdos respectivos para que estos proveedores de servicios atiendan a los beneficiarios del programa de transferencias con preferencia. En definitiva, al igual que se han diseñado e implementado los programas de transferencias, el sistema de referencias y vinculación se debe diseñar de manera sistemática para que puedan operacionalizarse y funcionar de manera efectiva vinculando beneficiarios con programas como los PTMC.
Esto estamos haciendo en África y ciertamente los programas latinoamericanos tienen la capacidad también de implementarlo. Algún momento podemos coordinar y hacer una presentación al BID en Washington sobre cómo se está implementando este sistema de R&V en África.
Un saludo. Gracias por el artículo.
Hola Francisco, gracias por tu comentario. El sistema de gestión de casos que describes es interesante. Nos alegra escuchar que está funcionando en Malawi. Me encantaría conocer si este modelo articula más que la gestión de casos y a través de qué herramientas lo hace. Un abrazo.