Rara vez encontramos informes de conflictos relacionados con el desarrollo de infraestructura. Menos frecuentemente aún es hallar información sobre el tema. Los impulsores de infraestructura no han llevado registros ni realizado informes de los conflictos a los que se han enfrentado con comunidades afectadas, sus causas ni sus costos. Esto es lo notable del informe recientemente publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en colaboración con el Programa Zofnass de la Universidad de Harvard titulado Lecciones de Cuatro Décadas de Conflictos Relacionados con Proyectos de Infraestructura en América Latina y el Caribe.
Los hallazgos de dicho informe, si bien no resultan sorprendentes, sí son llamativos, ya que ofrecen datos y un conjunto de pruebas de lo que, intuitivamente, siempre hemos sabido:
- Los principales motores de los conflictos son la planificación insuficiente, escaso acceso a recursos, carencia de beneficios para la comunidad y ausencia de consultas;
- Los conflictos aumentan porque los agravios e inquietudes de la comunidad se acumulan y permanecen irresueltos por muchos años; y,
- Los conflictos son costosos para los impulsores de los proyectos.
Conflicto = demoras, rediseños y sobrecostos
Las cifras obtenidas son llamativas. El informe analizó 200 proyectos de infraestructura en América Latina que habían sufrido conflictos; éstos dieron lugar a:
- Demoras en el proyecto (en el 81% de los casos);
- Rediseño del proyecto (en el 42% de los casos); y
- Sobrecostos (en el 58% de los casos).
El retraso promedio en los proyectos analizados es de aproximadamente 5 años. Similarmente, el sobrecosto públicamente informado promedio entre todos los proyectos que los sufrieron, fue de US$1.170 millones, lo que equivale al 69,2% del presupuesto promedio original.
Los autores desarrollaron información cuantitativa acerca de las causas de conflicto social. Hallaron que:
- La percepción de que no existieran beneficios contribuyó a generar conflictos en el 84% de los casos.
- La pérdida de acceso a recursos naturales contribuyó a generar conflictos en el 78% de los casos.
- La degradación de los ecosistemas (72% de los casos) y la contaminación (67% de los casos) son los principales agentes de conflicto en la base de datos.
- La falta de transparencia en la información relacionada con el proyecto y el proceso de toma de decisiones contribuyó a generar conflictos en el 68% de los casos.
- No realizar las consultas adecuadas (o simplemente no realizar consultas) contribuyó a generar conflictos en el 74% de los casos.
Expertos en desarrollo y académicos concuerdan con estas conclusiones. Defienden elocuentemente el valor de contar con políticas de gestión de impactos ambientales y sociales y riesgos en el financiamiento de los proyectos, señalando que aquellos proyectos que cuentan con financiación de un Banco Multilateral de Desarrollo (BMD) tienden a obtener mejores resultados.
El factor confianza
Consulte con cualquier especialista en salvaguardias del BID o cualquier otro BMD y coincidirán con este informe en que:
- Una vez que los miembros de una comunidad sienten que se les está ocultando información en relación con la planificación de un proyecto o que el impulsor del proyecto no está siendo honesto con ellos y no les está ofreciendo información de impactos y riesgos, se instalan la frustración y la falta de confianza, creando significativas barreras para la aceptación de tal proyecto independientemente del tipo de proyecto, nivel real de impacto o efectividad de las medidas de mitigación contempladas;
- Una vez que la confianza se ha dañado o que surgió una crisis que se afrontar, el costo en demoras del proyecto o acciones necesarias para responder retroactivamente al problema pueden ser muy elevados y potencialmente dar lugar a la cancelación del proyecto, lo que lleva a pérdidas tanto de reputación como financieras.
Lo imperativo de la consulta
En tanto puede resultar obvio que conviene a todos asegurarse de que las perspectivas de los actores sean tenidas en cuenta en el diseño e implementación de un proyecto, llevar a cabo estas consultas en proyectos de infraestructura sigue siendo complejo. Los impulsores de los proyectos a menudo buscan evitarlas y se ven tentados a buscar caminos más rápidos. Con frecuencia perciben a las consultas como costosas demoras al proceso de aprobación o desarrollo de un proyecto. A pesar de que las consultas públicas relacionadas con la planificación, aprobación e implementación son obligatorias por ley en la mayoría de los países y que toda Institución Financiera Internacional (IFI) ha adoptado políticas y procedimientos para incorporar consultas con las partes interesadas en los proyectos y programas que apoyan, el informe muestra que son pocos los impulsores de los proyectos que las realizan adecuadamente.
Es imperativo reforzar esta práctica. Por eso, el BID también preparó una publicación destacando buenas prácticas en Consultas Significativas con las Partes Interesadas. Considerar a las consultas “significativas”, requisito de las políticas del BID, implica un proceso bidireccional de diálogo y compromiso en lugar de simplemente divulgar información de manera unilateral o de organizar un puñado de eventos. Los miembros de comunidades afectadas y otros actores relevantes deben ser partícipes.
La realidad es que la ineficiente planificación o implementación del proceso de consulta con las partes es lo que causa demoras. Un error común es considerar al proceso de consulta como algo independiente y aislado de las otras actividades de planificación de un proyecto y comenzar a realizarlas demasiado tarde. Es fácil que la falta de tiempo suficiente para llevar a cabo las consultas de manera significativa genere oposición por parte de la comunidad local, lo que puede causar demoras o poner en riesgo otros aspectos de la planificación o implementación.
Las demoras y costos pueden reducirse comunicando claramente los requisitos y buenas prácticas y asegurándose de que los individuos e instituciones responsables de los procesos de consulta posean los conocimientos y recursos necesarios para llevarlos adelante.
Es nuestro deseo que los hallazgos del Informe de Conflictos relacionados con la Infraestructura sirvan para que los desarrolladores en todo el mundo tomen conciencia de que los conflictos, si bien en ocasiones son inevitables, pueden ser adecuadamente gestionados desarrollando confianza y consultas significativas con las partes interesadas.
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