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Cómo hizo México para reducir el 80% de las muertes por desastres

October 13, 2017 por Roberto Guerrero Deja un comentario


El Paseo de la Reforma, la avenida más emblemática de la Ciudad de México, tiene el peor suelo si se trata de cimentación. Si bien un sismo siempre tiene el potencial de ocasionar pérdidas humanas y daños a la infraestructura severos, esta arteria vial se asienta sobre el sedimento de los antiguos lagos del Valle de México, por lo que su suelo -blando y con un elevado contenido de agua- favorece la amplificación de ondas sísmicas. Es como construir sobre gelatina.

El sismo del 28 julio de 1957 permanece en la memoria colectiva de la ciudad no solo por la destrucción causada en múltiples edificaciones en esta avenida, sino también por derribar al Ángel de la Independencia, uno de los monumentos más famosos de la urbe, de su columna de 90 metros. El terremoto del 19 de septiembre de 1985 arrasó con bloques enteros de la vía, y ha sido el desastre más mortífero en la historia de la capital mexicana. Grandes estructuras, como el Cine Roble, el Hotel Continental, o el Edificio Nuevo León, se convirtieron en montañas de escombro. En contraste, justo 32 años después, cuando el 19 de septiembre de 2017 un temblor de magnitud 7.1 azotó al centro del país, los inmensos rascacielos que hoy pueblan el Paseo de la Reforma se mantuvieron de pie, desafiando a uno de los sismos más potentes en un siglo. ¿Qué hizo la diferencia?

El desfavorable estado del terreno del Paseo de la Reforma no ha impedido que ahí se edifiquen los edificios más altos del país. De hecho, muchas de estas estructuras son de los más seguras de América Latina. Se estima que la Torre BBVA Bancomer, con sus cimientos de más de 50 metros por debajo del suelo, soportaría un sismo 60 veces más fuerte que el de septiembre de 2017. Justo en frente, la Torre Mayor se movería como si estuviera experimentando vientos de apenas 30 kilómetros por hora en caso de que se repitiera un terremoto como el ocurrido en 1985. En principio, la Torre Reforma, el edificio más alto de la Ciudad de México, reconocido por sus paredes que pueden doblarse sin romperse, puede soportar toda la actividad sísmica esperada en la capital ¡hasta el año 4520!

Aunque estos ejemplos puntuales no implican que la Ciudad de México sea a prueba de sismos, sí reflejan avances notables en las normas antisísmicas de construcción, consecuencia del fortalecimiento de la gestión del riesgo de desastres en México durante las últimas tres décadas: el terremoto de 1985 derrumbó 5,728 estructuras, en las que se calcula que más de 9,000 personas murieron. En contraste, 38 inmuebles (la mayoría construidos antes de 1985) colapsaron y 225 personas fallecieron en la ciudad a causa del temblor del mes pasado.

La gestión del riesgo de desastres se refiere a todos los procesos para diseñar, aplicar y evaluar estrategias, políticas y medidas prospectivas, correctivas y reactivas destinadas a mejorar la comprensión del riesgo de desastres, fomentar la reducción y la protección financiera del riesgo de desastres, y promover la mejora continua en las prácticas de preparación, respuesta y recuperación para los casos de desastre, con el objeto explícito de aumentar la seguridad humana, el bienestar, la calidad de vida, la resiliencia y el desarrollo sostenible.

México ha fortalecido sus instituciones para responder a desastres de forma notable. El Índice de Gobernabilidad y Políticas Públicas en Gestión de Riesgo de Desastres (iGOPP), una herramienta creada por el BID que evalúa, en una escala de 0 a 100 puntos, el nivel de condiciones favorables de gobernabilidad para poder implementar una política pública para la gestión integral del riesgo de desastres muestra que México tiene un nivel de avance de 62%, siendo el país con la gobernabilidad de gestión de riesgos más consolidada de América Latina y el Caribe. De acuerdo con estimaciones derivadas de un nuevo estudio del BID, una mejora de 1 punto en el iGOPP reduce entre 3% y 9% el número de muertes y entre el 4% y 17% el número de lesionados a consecuencia de un desastre. Se estima que las reformas que ha realizado México en su marco jurídico, institucional y presupuestal de gestión de riesgos en los últimos 32 años han reducido en 79.6% el número de decesos por desastres, relativo a lo que sería con los marcos normativos de 1985.

Las reformas del marco jurídico mexicano han sentado las bases para la puesta en marcha de iniciativas nacionales de reducción del riesgo de desastres, pasando de un modelo reactivo, donde las intervenciones comenzaban después de una catástrofe, a un modelo proactivo, que da mayor prioridad a las acciones de prevención. Durante la mayor parte del siglo XX, las principales políticas mexicanas en gestión de riesgos fueron desplegadas a causa de eventos influyentes en la historia del país. La Revolución mexicana, que culminó con la proclamación de una nueva Constitución en 1917, facultó al Congreso para expedir leyes en materia de protección civil. Las inundaciones del río Panuco en 1966, que causaron daños en los estados de Veracruz y Tamaulipas, conllevaron a la creación del Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes y del Plan de Auxilio a la Población Civil en Casos de Desastre (Plan DN-III-E).

La intensificación de los procesos de reforma de gestión de riesgos se suscita como consecuencia del terremoto de 1985. En cinco años, el valor del iGOPP en México se quintuplicó, aumentando 16 puntos tan solo entre 1985 y 1990. Para tener una magnitud del vertiginoso proceso de reforma que sucedió en México luego del sismo, es importante destacar que la variación observada en el puntaje de los iGOPPs para los países con información disponible es, en promedio, de un incremento de tres puntos por lustro. Tras el siniestro, la Presidencia de la República crea la Comisión Nacional de Reconstrucción en octubre de 1985, establece las bases del Sistema Nacional de Protección Civil en 1986, instituye el Centro Nacional de Prevención de Desastres en 1988 y constituye el Consejo Nacional de Protección Civil en 1990. Asimismo, se remplaza al Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal de 1976, incorporando rigurosas normas de construcción que han permitido que los nuevos inmuebles, como los edificios de gran altura del Paseo de la Reforma, resistan movimientos telúricos violentos.

Durante el siglo XXI, México inicia la transición a un enfoque moderno de gestión de riesgos que prioriza las actividades preventivas. La Ley General de Protección Civil de 2000 reconoce por primera vez las múltiples funciones del Gobierno federal en materia de protección y su revisión de 2012 impulsa el enfoque de prevención para la protección civil en todos los niveles de gobierno, obligando a los gobiernos subnacionales a adaptar sus leyes estatales de protección civil a la Ley General. El Gobierno federal pone en marcha los Programas Nacionales de Protección Civil 2001-2006, 2008-2012 y 2014-2018, todos enmarcados en el Plan Nacional de Desarrollo, reconociendo por primera vez el vínculo entre desastres y desarrollo, y la relación entre vulnerabilidad y pobreza. En conjunto, estas acciones explican buena parte de la variación en el iGOPP de 27 a 62 puntos entre 2000 y 2014.

La evolución de los procesos de reforma de gestión de riesgos en México es testimonio de que el país ha aprendido las duras lecciones de desastres pasados. Aun así, resta promover la articulación de la Ley General de Protección Civil con otras políticas transversales relevantes, en particular, la adaptación al cambio climático y la gestión de recursos hídricos, que no se abordan de forma explícita. Igualmente, hay que impulsar el análisis de riesgo dentro en los sectores de salud, vivienda, transporte y telecomunicaciones. También se recomienda reglamentar el artículo de la Ley General de Protección Civil que obliga a realizar el análisis de riesgo en la construcción, realización de obras de infraestructura y los asentamientos humanos y, en su caso, definir las medidas para su reducción, tomando en consideración la normatividad aplicable. Es necesario adoptar de manera formal un conjunto de estándares mínimos como base de procedimientos y requerimientos para la asistencia humanitaria, y supervisar el cumplimiento de los códigos de construcción y la normativa que los respalda. Finalmente, es importante suscitar adecuaciones que contemplen la evaluación, revisión o actualización de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial después de ocurrido un desastre en las zonas afectadas. Tal vez el sismo del 19 de septiembre de 2017 precipite algunas de estas reformas, necesarias para que México siga cimentando un régimen integral de gestión del riesgo – sin importar que sea en suelo blando, como construir sobre gelatina.

#DiaInternacionalparalaReducciondeDesastres  13 de octubre

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Roberto Guerrero

Roberto Guerrero Compeán es economista de la División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Gestión de Riesgos de Desastres del Banco Interamericano de Desarrollo. Ha centrado su investigación en los campos de la gestión del riesgo de desastres, la economía del cambio climático y medioambiente, el combate a la pobreza y la evaluación de programas en América Latina y el Caribe. Su investigación "Vulnerabilidad, subsistencia y calentamiento global en México: El impacto de los choques climáticos en el bienestar social", recibió el primer lugar del Premio Banamex de Economía 2013, otorgado por el Banco Nacional de México. Roberto ha sido economista e investigador del Brooks World Poverty Institute en la Universidad de Manchester, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, el Programa Mundial de Alimentos, la Iniciativa de Cambio Climático de la Unesco y la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra. Obtuvo licenciaturas en economía de la Universidad Autónoma de Nuevo León y ciencia política en el Instituto de Estudios Políticos de París. Tiene una maestría en desarrollo internacional y un doctorado en economía del Instituto Tecnológico de Massachusetts.

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