Más competencia para mejorar el bienestar de programas sociales

Desde mediados de la década de 1990, los gobiernos latinoamericanos han venido usando transferencias monetarias condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés) para reducir la pobreza, mejorar la salud y promover la matriculación escolar de decenas de millones de personas. Pero al igual que cualquier programa social que haga aumentar el ingreso, y por consiguiente la demanda, las CCT plantean sus propios riesgos si permiten la adquisición de bienes y servicios en un entorno no competitivo.

Eso fue lo que ocurrió a mediados de la década de 2000, cuando en República Dominicana se introdujo una tarjeta de débito que permitía a personas de bajos ingresos adquirir alimentos en un número limitado de tiendas de alimentos. Los pobres adquirieron los suministros que necesitaban, pero las tiendas participantes ejercieron cierta medida de poder de mercado en las zonas que atendían. Eso produjo alzas de precios y una desviación imprevista de recursos oficiales hacia las ganancias de los mencionados comercios.

Fomentar la competencia para afectar el precio y la calidad

En ese contexto, el gobierno quiso promover la competencia, incrementando la cantidad de tiendas de alimentos, para luego evaluar la incidencia de la estrategia en los niveles de precios y de calidad. El estudio resultante quizá sea el primero en examinar la competencia y sus efectos en condiciones experimentales. Además, permite apreciar la importancia primordial de tener en cuenta tanto el lado de la demanda como el de la oferta en la ecuación de los programas sociales, que abarcan desde los que se enfocan en los alimentos hasta los que proporcionan otros bienes, como vivienda y educación.

El entorno era complejo. Para el año 2010, el programa de CCT de República Dominicana cubría 520.000 hogares, aportando dinero en efectivo a condición de que las familias participaran de programas de salud infantil y garantizaran la asistencia a clases de sus niños. El dinero debía destinarse a la adquisición de alimentos, así que se expidieron tarjetas de débito que solo se podían usar en almacenes afiliados al programa. Pero las tiendas de alimentos participantes ubicadas en zonas pobres atendidas por el programa tuvieron que cubrir costos considerables. Debían inscribirse ante las autoridades tributarias, abrir cuentas bancarias y comprar lectores de tarjetas de débito. Por este motivo, muchas se mostraron renuentes a formar parte. Para animarlas a afiliarse, el gobierno limitó la cantidad de tiendas que podían unirse a la red en cada zona.

Fue en ese punto donde se produjo la intervención. El gobierno permitió que una, dos o tres tiendas de alimentos más, seleccionadas al azar, se sumaran a la red en 51 de las 71 zonas estudiadas. Esa medida introdujo la competencia, de modo que en las zonas cubiertas comenzaron a participar del programa de CCT 61 tiendas nuevas, es decir, hubo un incremento del 26%.

La competencia mejora el bienestar para los consumidores

Los resultados fueron reveladores. Al cabo de seis meses, el aumento de la oferta hizo que los precios se redujeran en un 5%. Además, en zonas pobres donde quizá se podrían haber obtenido ganancias economizando en calidad, no hubo cambios significativos ni en las marcas ofrecidas ni en la calidad de la atención al cliente. Todo parece indicar que la promoción de la competencia trajo aparejados beneficios considerables, tanto para los consumidores como para el gobierno, al producirse menores pérdidas en un programa costoso.

Claro está que se pudo haber probado suerte con otros enfoques. El gobierno, en una etapa previa del programa de CCT, pudo haber sopesado la conveniencia de mantener los precios bajos mediante la regulación. Pero para ello habría sido necesario salvar enormes dificultades informáticas relacionadas con los productos, los clientes potenciales y otros factores que inciden en los precios. Y ello habría planteado el riesgo de que se produjera lo que se conoce como “captura regulatoria”, que ocurre cuando una entidad estatal encargada de regular una actividad determinada termina por ponerse al servicio de algunos participantes y no de otros, lo que conduce a un resultado pernicioso en general.

La dificultad de las transferencias en especie para los programas sociales

El gobierno también pudo haber intentado usar transferencias en especie, ya que en este caso, en vez de dinero en efectivo, se distribuyen alimentos directamente. Un estudio reciente realizado en México concluyó que podía lograrse una baja del 4% en los precios locales aplicando un mecanismo de ese tipo. Pero las transferencias en especie, las cuales hacen aumentar la oferta, pueden ser más costosas de administrar. Además de eso, reducen el abanico de opciones en oferta. Dado que es el gobierno el que determina la variedad de los alimentos que se distribuyen, los beneficiarios tienen menos libertad para adquirir lo que más les gusta y necesitan sus familias.

Todos los enfoques tienen sus ventajas y desventajas, pero el mensaje de fondo del experimento es el mismo: al concebir políticas sociales, los responsables de políticas deben tomar en cuenta ambos lados de la ecuación. Las intervenciones del lado de la oferta quizá no produzcan los resultados buscados si la demanda de esos servicios no está presente.