COVID-19: las medidas de contención y la confianza

El desarrollo de vacunas efectivas contra la COVID-19 marca un avance histórico. Pero incluso si las economías avanzadas logran vacunar a la mayor parte de su población en 2021, será difícil lograr la inmunidad colectiva con la misma rapidez en los países en desarrollo a través de la vacunación. Esto significa que mientras el virus continúe propagándose por todo el mundo, resultará crucial gestionar las restricciones de movilidad de forma estratégica para poder controlar el contagio a corto y mediano plazo.

América Latina y el Caribe tendrá que poner en práctica las enseñanzas adquiridas a partir de la amplia gama de enfoques que los países, en distintas partes del mundo, han implementado para frenar el contagio de la COVID-19 en 2020.  ¿Pero qué hemos aprendido? La respuesta no es sencilla, y todavía hay incertidumbre sobre lo que ha funcionado y lo que no. La mayoría de los epidemiólogos están de acuerdo en que el uso del tapabocas y el distanciamiento social generalizado son la clave para prevenir el contagio, pero hay menos consenso sobre el éxito relativo de las intervenciones no farmacéuticas (INF), como los toques de queda y los confinamientos, para evitar que la gente se reúna a una distancia riesgosa.  De hecho, la eficacia de los confinamientos y de otras medidas de restricción de la movilidad, así como los costos económicos y sociales que estas conllevan, no han sido uniformes en todos los países.

Aquí ofrecemos algunas consideraciones sobre el cumplimiento de las medidas de contención y presentamos cinco conclusiones empíricas de especial relevancia para el debate político en América Latina y el Caribe. El desafío es enorme. Esta es una región que, pese a sus INF tan rigurosas, lideró hasta mediados de noviembre de 2020 el ranking mundial en el número de casos de COVID-19: con apenas el 9% de la población mundial, la región representa el 21% de los casos confirmados y el 32% de las muertes por COVID-19 a nivel global.

1. Los mercados en desarrollo y emergentes imponen confinamientos más prolongados y más estrictos (de iure)

Gráfico 1. Los 40 países con los confinamientos más prolongados hasta el 31 de octubre (número de días con un índice de rigurosidad mayor o igual a 80)

Los países de todo el mundo han optado por políticas diferentes para contener la propagación de los contagios por COVID-19, con gran variación en cuanto a la severidad y la duración de las medidas. Utilizando datos del Rastreador de respuesta gubernamental y del Índice de rigurosidad de la Universidad de Oxford, clasificamos a los países en función del número de días de confinamiento a nivel nacional entre marzo y octubre de 2020. Descubrimos que los países emergentes y en desarrollo, con pocas excepciones, tuvieron los confinamientos más estrictos y prolongados (gráfico 1). Entre ellos, se destacan los países de América Latina y el Caribe: 8 de los 10 países con los confinamientos más prolongados entre marzo y octubre son latinoamericanos.

No obstante, los confinamientos efectivos requieren tanto de la capacidad de los gobiernos para hacerlos cumplir como de la voluntad de los ciudadanos para cumplirlos. ¿Cuánto duró el cumplimiento? No demasiado tiempo…

2. El cumplimiento de las políticas de confinamiento fue efímero

Para analizar el cumplimiento de las políticas de restricción de la movilidad (y por lo tanto la estricta efectividad de los confinamientos), observamos los cambios en la movilidad antes y después de la adopción de las medidas de confinamiento. Utilizando datos del Índice de movilidad de Google  (IMG) de 125 países, encontramos que en las primeras semanas de la pandemia (aproximadamente entre el 15 y el 30 de marzo) los países que impusieron confinamientos más estrictos experimentaron una disminución sustancialmente mayor de la movilidad que aquellos que implementaron políticas menos estrictas (ver líneas sólidas en el gráfico 2). Sin embargo, en el transcurso de tres semanas este descenso de la movilidad comenzó a invertirse y, para la décima semana de confinamiento, existía poca diferencia en el descenso de la movilidad entre los países con confinamientos más estrictos y los que habían aplicado medidas más laxas. En otras palabras, como se muestra en estudios anteriores del BID, el cumplimiento de las restricciones fue efímero.

Gráfico 2. Cambios en la movilidad

Es cierto que algunos países que inicialmente aplicaron medidas estrictas, luego las relajaron. Empezaron a reabrir sus economías y a levantar las órdenes de permanecer en casa. Esta podría ser la explicación del aumento de la movilidad en los países europeos, donde los confinamientos duraron en promedio siete semanas. Sin embargo, el aumento de la movilidad también se observó en América Latina y el Caribe, incluidos los países que mantuvieron confinamientos totales más allá del umbral de las 10 semanas. Los países de América Latina con confinamientos iniciales estrictos lograron reducir la movilidad—incluso en relación con países de otras regiones con medidas igualmente estrictas—pero su eficacia se diluyó rápidamente.  Durante las primeras semanas de los confinamientos, la reducción de los desplazamientos a los lugares de trabajo (en relación con la línea de base prepandémica) fue 20 puntos porcentuales más alta en los países de la región con políticas más estrictas que en aquellos con políticas menos estrictas. Pero esa brecha se redujo a la mitad 10 semanas después. Es improbable que este patrón haya sido impulsado por un menor temor a contraer el virus, ya que los casos confirmados de COVID-19 siguieron aumentando mucho después de las primeras 10 semanas de confinamiento.

3. A pesar de los largos confinamientos, la propagación del virus y el número de muertes se mantuvieron altos en América Latina y el Caribe

En las economías avanzadas, la eliminación de las restricciones a la circulación comenzó a finales de abril de 2020 y coincidió con la disminución de las muertes y los casos confirmados (figura 3). Por el contrario, en la mayoría de los países latinoamericanos las restricciones de movilidad se mantuvieron durante mucho más tiempo. Pero tanto el número de casos como el de muertes por cada 100.000 habitantes alcanzaron niveles máximos y luego disminuyeron lentamente. De hecho, varios países de la región registraron cifras récord de contagios y muertes por cada 100.000 habitantes durante junio y julio de 2020, incluidos los que aplicaron cuarentenas estrictas.

Esto no implica que los confinamientos no hayan resultado efectivos en la región: Después de todo, la movilidad disminuyó en las primeras 10 semanas de confinamiento, retrasando tanto la propagación del virus como las hospitalizaciones. Sin embargo, el lento descenso de casos y muertes por COVID-19 sugiere que los confinamientos estuvieron lejos de ser una fórmula mágica, probablemente debido a la baja capacidad de implementación de las medidas en la práctica y a un aumento en el incumplimiento después de esas primeras semanas. A este respecto, se ha demostrado que en las economías emergentes y en desarrollo el distanciamiento social voluntario fue limitado, probablemente porque a muchas personas les resulta más difícil trabajar desde casa.

Gráfico 3. Índice de rigurosidad y nuevas muertes por 100.000 habitantes

4. En contraste con América Latina y el Caribe, las economías avanzadas aplicaron un enfoque de adaptación a la crisis sanitaria

A pesar de las excepciones, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe adoptó rápidamente medidas estrictas de contención y las mantuvo, al menos sobre el papel, prácticamente sin cambios entre marzo y septiembre (gráfico 4). En cambio, los países avanzados reabrieron antes sus economías, tras un largo camino marcado por un proceso de prueba y error. Estas cuarentenas más cortas fueron seguidas de otras restricciones a la circulación (intermitentes) y se complementaron con otras medidas de INF, como restricciones fronterizas y el uso obligatorio del tapabocas.

Gráfico 4. Evolución del Índice de rigurosidad

Además, en la mayoría de las economías avanzadas, este enfoque de adaptación a las restricciones de la movilidad estuvo acompañado de un esfuerzo por aumentar el número de pruebas y realizar actividades de rastreo de contactos. Los datos muestran que, en general, los países con políticas relativamente menos estrictas fueron más ágiles a la hora de incrementar las pruebas (gráfico 5). Sin embargo, los niveles de pruebas y rastreo de contactos han sido relativamente bajos en América Latina y el Caribe (marcado en rojo) a pesar de las estrictas restricciones de movilidad. 

Gráfico 5. Índice de rigurosidad y pruebas de COVID-19

4. La confianza importa en asuntos de cumplimiento

La buena disposición de los ciudadanos a cumplir los confinamientos podría compensar las dificultades de los gobiernos para hacer cumplir la ley. Un análisis reciente muestra que en Europa la disminución de la movilidad durante los primeros meses de la pandemia fue sustancialmente mayor en aquellas regiones que, antes de la pandemia, tenían altos niveles de confianza en el gobierno. Utilizando datos previos a la pandemia del Latinobarómetro 2018 sobre la confianza en los gobiernos y datos de movilidad de Google de 18 países en América Latina y el Caribe, también encontramos que la movilidad en los países con altos niveles de confianza disminuyó significativamente más que en los países con niveles de confianza relativamente bajos (gráfico 6). Este patrón es coherente con la evidencia comparativa entre los países sobre el vínculo entre la confianza, la cooperación de los ciudadanos y el crecimiento económico.

Gráfico 6. Movilidad diaria y confianza en los gobiernos en América Latina y el Caribe (variación entre países, ajuste polinomial local)

5. Entonces… ¿por qué son importantes estos hallazgos?

La situación actual de la pandemia y las expectativas acerca de la propagación de la enfermedad han variado mucho con respecto a principios de 2020. Pero todavía no se cuenta con una vacuna disponible a nivel mundial, y las lecciones de las primeras etapas de la pandemia seguirán siendo clave para frenar el brote en los meses venideros. Nuestros hallazgos indican que mantener confinamientos severos durante un largo período de tiempo resultó todo un reto para América Latina y el Caribe y que un enfoque más de adaptación podría haber resultado más eficaz para salvar vidas y reducir los costos económicos y sociales. En los países avanzados, la adopción temprana de confinamientos de corta duración, seguida de un enfoque de adaptación de “prueba y error”, resultó eficaz para frenar la propagación del virus.  Nuestros hallazgos también sugieren que la confianza constituyó un factor importante para fomentar el cumplimiento de las restricciones a la circulación.  En los meses venideros, la capacidad de los países de América Latina y el Caribe para poner en práctica un enfoque de adaptación para contener el virus resultará crucial, ya que los retos logísticos de la entrega de vacunas (especialmente a las personas en situación de riesgo que viven en comunidades remotas y poblaciones vulnerables) probablemente requerirán que los gobiernos aprendan sobre la marcha, superen rápidamente los obstáculos y cambien sus planes de acuerdo con las necesidades.