Financiando la Infraestructura Urbana en Ciudades Emergentes: Bonos Municipales

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Los gobiernos locales de las ciudades emergentes en América Latina y el Caribe (ALC), se enfrentan a un problema de enormes proporciones: ampliar el acceso a los servicios de infraestructura, con escasos recursos financieros, para poblaciones urbanas de rápido crecimiento.

A pesar de que el gasto a nivel sub-nacional en América Latina ha aumentado en la última década (de 5,5% a 6,6% del PIB entre 2000 y 2007), las inversiones de capital–que promedian 30% del gasto total en las ciudades ICES–han demostrado ser insuficientes para satisfacer la creciente demanda de servicios. Cerrar el déficit de infraestructura de la región requiere US$250 mil millones anuales durante los próximos cinco años. En este contexto, las ciudades tienen un papel crucial en utilizar diversas fuentes de financiamiento para ayudar a reducir esta brecha.

En dos posts anteriores, analizamos dos mecanismos para la financiación de proyectos de infraestructura local: plusvalía y las asociaciones público-privadas. Hoy examinamos los bonos municipales, contrastando la experiencia entre los EE.UU. y América Latina, para luego resumir algunas sugerencias sobre cómo los gobiernos locales en las economías emergentes pueden mejorar su calificación crediticia para obtener futuros préstamos.

Línea 4 del Metro de Budapest, Hungría. Foto: Marcell Katona

Bonos Municipales en los Estados Unidos

Los bonos municipales son altamente populares en los EE.UU. Alrededor de 44.000 entidades sub-nacionales, incluyendo estados y municipios, participan en el mercado de bonos municipales.

A pesar de que el mercado de los bonos municipales ha disminuido desde la crisis financiera de 2007-2008, la emisión de bonos promedió US$337 mil millones entre 2011 y 2014. En general, el mercado de bonos municipales ha sido bastante estable en los EE.UU.; sólo 71 emisores entraron en default entre 1970 y 2011. De hecho, poco después de la crisis financiera, entre 2010 y 2013, la tasa de default de bonos municipales alcanzaba apenas el 0,4%.

Con un mercado de capitales bien establecido, los gobiernos locales en los EE.UU. han sido ampliamente exitosos en la emisión de bonos municipales para invertir en proyectos claves de infraestructura incluyendo escuelas, hospitales, instalaciones de agua y alcantarillado, carreteras, infraestructura eléctrica, transporte público y aeropuertos. ¿Pueden los bonos municipales llegar a ser tan comunes y eficaces para financiar la infraestructura en ALC?

Terminal Puente Aéreo en Bogotá, Colombia. Foto: Joao Carlos Medau

Bonos Municipales en América Latina y el Caribe

Fuera de los Estados Unidos, el mercado de bonos sub-nacionales es bastante limitado; sin embargo, algunos países de ALC, entre ellos Colombia, Brasil, Belice (sí, Belice) y México, han tenido éxito experimentado con bonos municipales.

• Río de Janeiro (Brasil) emitió su primer bono internacional en 1996 por US$125 millones por un período de tres años y una tasa de interés del 10,3%. Reformas fiscales han restringido la emisión de nuevos bonos después que el gobierno central reestructuró la deuda de los estados en 1999.

• Bogotá (Colombia) emitió su primer-y único-bono municipal en 2001 por US$100 millones. El bono llevaba una tasa de interés de 9,5% y una fecha de vencimiento de 5 años.

• En 2012, la Ciudad de Belice (Belice) estableció un programa nacional de bonos municipales y emitió tres bonos. Un primer bono por US$2 millones con una tasa de interés de 3,5% y fecha de vencimiento a dos años; un segundo bono por US$3 millones de dólares con una tasa de interés de 5,5% y fecha de vencimiento a cinco años; y un tercer bono por US$5 millones con una tasa de interés de 8% y fecha de vencimiento a 10 años. El gobierno local utilizó los ingresos adicionales para construir más de 100 calles en un país donde sólo un 20% de las calles están pavimentadas.

• Aguascalientes fue la primera ciudad de México en colocar un bono municipal en 2002. El instrumento de deuda fue emitido por Mex$90 millones por un plazo de cinco años. Más de diez ciudades mexicanas siguieron sus pasos, incluyendo San Pedro, que en 2002 emitió un bono por Mex$110 millones con fecha de vencimiento a siete años.

Desafortunadamente, estos son casos excepcionales y, a decir verdad, el mercado de bonos municipales en ALC es prácticamente inexistente. ¿Por qué? Piense en lo que estos ejemplos tienen en común.

Todos los bonos se vencían en el corto/mediano plazo (entre 3 y 10 años); lo cual no se aproxima al ciclo de vida típico de los proyectos de infraestructura (20-30 años). Además, los tamaños de los bonos eran relativamente pequeños teniendo en cuenta el costo de los proyectos de infraestructura urbana (por ejemplo, los costos de capital para los sistemas BRT oscilan entre US $ 2,4 – 12,5 millones / km).

Esto se debe a que principalmente, a diferencia de los municipios en los EE.UU., los gobiernos locales en América Latina por lo general carecen de capacidad crediticia: los municipios no cumplen con los estándares de riesgo de los mercados de capital. Por ejemplo, la mayoría de las ciudades ICES tienen baja calificaciones crediticias, que oscilan entre B + y BBB-, lo cual es insuficiente para obtener un préstamo a largo plazo (20-30 años).

Puente Juscelino Kubitschek enn Brasilia, Brasil. Foto: Marco Mugnatto

El camino a seguir: el fortalecimiento de la capacidad crediticia de los gobiernos locales en ALC

Los bonos municipales son una poderosa herramienta financiera para aumentar las inversiones de capital. Sin embargo, para expandir el mercado de los bonos municipales en ALC es necesario mejorar la capacidad crediticia de los gobiernos locales. A continuación, algunas medidas que los gobiernos pueden tomar a este fin:

• Los gobiernos centrales deben establecer fórmulas de transferencia transparentes, que garanticen flujos de ingresos estables y predecibles para los gobiernos locales. Las transferencias intergubernamentales deben diseñarse, en la medida de lo posible, de tal manera que los gobiernos sub-nacionales tengan un incentivo para aumentar sus ingresos propios.

• Los gobiernos centrales también deben proporcionar una mayor independencia fiscal a los gobiernos locales, estableciendo claramente sus responsabilidades y fuentes de ingresos, siguiendo como principio que el financiamiento debe ir de la mano con las funciones asignadas.

• Los gobiernos municipales pueden trabajar en la modernización y la actualización periódica de los sistemas de registro de tierras y catastro para mejorar la recaudación de impuestos sobre tierra y propiedad.

• Además, los gobiernos sub-nacionales deben lograr una mayor transparencia y rendir cuentas periódicamente. Los sistemas integrados de administración financiera y las aplicaciones de gobierno electrónico pueden ayudar en este sentido.

Video: ¿Cómo financiar proyectos urbanos que mejoren la calidad de vida en tu ciudad? Conversamos con Andrés Blanco y Nancy Moreno, especialistas del BID, sobre las plusvalías, un mecanismo poco explorado para financiar el desarrollo urbano sostenible en América Latina y el Caribe.