La crisis producida por la pandemia del coronavirus en América Latina y el Caribe ha tenido efectos amplios sobre la provisión y el uso de los servicios de infraestructura, transporte, electricidad, agua y saneamiento. En entradas precedentes de esta serie hemos documentado que el impacto del COVID-19 sobre el gasto de los hogares ha sido importante, tanto por la caída de los ingresos de los hogares, así como por las medidas de aislamiento social. La caída de la demanda registrada ha provocado fuertes shocks financieros negativos tanto sobre los proveedores como sobre los hogares de la región. En esta entrada presentamos las alternativas posibles para mitigar dichos efectos, específicamente nos enfocamos en cuáles son las acciones de políticas de subsidios en transporte público para responder a esta crisis y cuáles son sus potenciales efectos, utilizando como casos testigo la información de los servicios de transporte público en Santiago de Chile y en Bogotá.
-
Acciones inmediatas para mitigar el impacto del COVID-19
Para dimensionar el impacto de la pandemia comenzamos compartiendo datos de los sistemas de transporte. Durante el año 2019, en los sistemas de transporte público de Santiago de Chile y Bogotá se realizaron 1,049 y 1,679 millones de viajes, generando ingresos por el cobro de tarifas por USD 856 y 621 millones respectivamente (Alcaldía de Bogotá, 2019; DTPM, 2019). El gasto vinculado a estos servicios representó en promedio un 4,3% y un 3,5% de los ingresos de los hogares medios de Santiago de Chile y Bogotá. Sin embargo, estos ingresos tarifarios solo cubren una parte de los costes de provisión de los servicios: en 2019, las empresas proveedoras recibieron subsidios por USD 894 millones en Santiago de Chile y por USD 223 millones en Bogotá cubriendo aproximadamente un 51% y un 26% de los costos respectivamente. Adicionalmente, la mayor parte de los subsidios son otorgados directamente a la oferta, lo que dificulta una adecuada focalización para alcanzar a los usuarios más necesitados. Por ejemplo, en el caso de Bogotá, los subsidios a los discapacitados y adultos mayores representaron el 5% del total de subsidios en el 2019, mientras que los subsidios a los sectores vulnerables (a través del mecanismo SISBEN), representaron otro 5%. En el caso de Santiago de Chile, los subsidios están focalizados únicamente en los grupos de estudiantes y adultos mayores.
Una manera posible y sencilla para cuantificar los efectos sobre los prestadores de los servicios es estimar el impacto de la caída de los ingresos tarifarios si los mismos no pudiesen realizar ningún tipo de ajuste sobre sus costos y estándares de provisión de los servicios. Los últimos datos disponibles sugieren que la crisis por el COVID-19 podría implicar una caída aproximada del 50% de la demanda en el 2020 en los sistemas de transporte público. Dicha caída implica una pérdida de recaudación tarifaria por valor de USD 370 y 311 millones en las empresas prestadoras durante 2020[1] en Santiago de Chile y Bogotá. Si estos fondos antes recaudados con tarifas pasasen a ser suplidos por fondos públicos, los subsidios al transporte publico deberían verse incrementados en un 50% y un 134% para Santiago de Chile y Bogotá respectivamente (figura 1).
Figura 1 | Simulación 1: incremento de los subsidios públicos necesarios para mantener los servicios producto del coronavirus sin medidas de mitigación
Nota: Los valores de subsidios 2020 corresponden a valores referenciales.
Por supuesto este escenario describe el impacto pleno de la crisis sin medidas de mitigación. Aquí exploraremos tres líneas posibles para “amortiguar” los efectos: la adecuación (regulatoria y contractual) de los servicios a las nuevas circunstancias que al menos por un tiempo implicará menor demanda, la ayuda financiera para financiar los costos de operación y la utilización de subsidios a la demanda.
Ajuste de frecuencias
Adecuar la provisión de los servicios a las nuevas circunstancias, aun preservando la capacidad del sistema para brindar la conectividad requerida en tiempos de crisis, permitiría ahorros significativos. La figura 2 resume un ejercicio que consiste en reducir en un 30% la oferta de servicios. Adoptando esta medida de mitigación, los subsidios se reducen en un 22% y 21% respecto a la simulación 1 para Santiago de Chile y Bogotá respectivamente. La reducción de los subsidios en esta simulación se explica por el ahorro en combustible. Se trata de una estimación de los ahorros conservadora al no incluir la reducción de otros costos variables como ser los repuestos, gastos de mantenimiento o la depreciación. Realizar estas acciones requiere flexibilidad de los reguladores, así como una cooperación efectiva entre las instituciones gobernantes y los prestadores para identificar los servicios esenciales que deben continuar siendo provistos.
Figura 2 | Simulación 2: subsidios requeridos implementado reducción de frecuencias
Facilidades de crédito
La caída pronunciada de ingresos por la prestación de los servicios ha tenido un impacto muy negativo en la sostenibilidad financiera de las empresas, amenazando incluso la continuidad de los servicios. La mayoría de los países desarrollados ha incluido dentro del menú de acciones de política facilidades de crédito para financiar las operaciones de las empresas, así como el pago de la nómina salarial de las empresas afectadas (OCDE). El propósito de dicho financiamiento es doble: por una parte, las facilidades otorgadas buscan evitar que la brecha entre ingresos y costos lleve en el extremo a la quiebra financiera de las empresas; por otro lado, el apoyo financiero público busca facilitar distribuir temporalmente el impacto de la crisis evitando disrupciones en los servicios. El impacto del financiamiento puede ser significativo; por ejemplo, simulando que las empresas prestadoras de servicios acceden a la financiación de un 30% de la nómina salarial total durante 2020, sumados a los ahorros alcanzados por reducción de las frecuencias del 30% (ejercicio que denominamos simulación 3), el potencial de ahorro en los subsidios necesarios adicionales es de un 73% en Santiago y un 51% en Bogotá respecto al escenario en el que no se toma ninguna medida de mitigación (simulación 1).
Figura 3 | Simulación 3: subsidios necesarios implementando reducción de frecuencias y financiación de parte de la nómina salarial
Nota: Los valores de subsidios 2020 corresponden a valores referenciales.
2. Acciones para ayudar en la recuperación de la sostenibilidad del transporte público superada la pandemia
Finalmente, un tercer ahorro posible proviene de mejorar la focalización de los subsidios para evitar filtraciones de fondos públicos a usuarios que no los necesitan. Esta medida excede la gestión de la crisis, pero la magnitud de los desafíos fiscales que la región tendrá producto de la pandemia maximiza su importancia. Estimaciones recientes para el sistema de transporte público de Santiago de Chile indican que 4 de cada 10 dólares destinados a los subsidios alcanzaban a usuarios pertenecientes al 40% más rico de la población de la ciudad (Brichetti, 2020). La situación en Bogotá es distinta dado que el sistema cuenta con subsidios a la demanda basado en características socioeconómicas (focalizados a través del Sisbén), pero solo representaron el 5% del total de subsidios en 2019. A efectos de la presente simulación, se asume que los errores de inclusión de los subsidios no focalizados sobre la demanda para Bogotá (el 95% restante del total de subsidios) son similares a los de Santiago de Chile, es decir, que 4 de cada 10 dólares terminan beneficiando al 40% más rico de la población. La figura 4 muestra que los ahorros potenciales de eliminar los subsidios a los dos quintiles más ricos de la población representan importantes ahorros para los sistemas de transporte.
Figura 4 | Simulación de reducción del nivel de subsidios del transporte público mejorando la focalización del subsidio en los sectores más vulnerables
Nota: El subsidio requerido en el 2020 con focalización implica la eliminación de los subsidios al 40% más rico de la población. El cálculo no considera un efecto precio sobre la demanda. Es decir, se asume que el 40% más rico de la población, no ve modificada su demanda de viajes ante un aumento de la tarifa.
La situación que atraviesan los servicios de transporte público en la región debido al COVID-19 es severa. Pero actuando a tiempo, con flexibilidad regulatoria y con criterios de focalización inteligentes, muchos de los impactos pueden ser mitigados. Más allá del caso del transporte público, estos lineamientos pueden y deben ser aplicados a otros servicios de infraestructura, dado que tienen el potencial de mejorar la eficiencia de los servicios y del uso de fondos públicos. Hoy, durante la crisis, y siempre. ¡Manos a la obra!
El post “Acciones de política para mitigar los efectos del COVID-19 en los servicios de infraestructura” es la tercera y última entrada de la serie de post titulada “Servicios asequibles para todos en tiempos de coronavirus (y siempre)” enfocados en mostrar como la crisis vinculada al COVID-19 afecta tanto a los prestadores como a los usuarios de los servicios de electricidad, transporte y agua potable y saneamiento en la región.
Las tarifas que cubren la operación del sistema de transporte deben estar siempre asociadas a indicadores. Macroeconómicos que ayudan a la autoridad al ajuste. Los quintiles más pobres serán siempre lis más vulnerables, y por lo general cautivos del TP. Muy buen artículo.