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Dos estrategias y un camino hacia la titulación de tierras

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La evidencia teórica sobre la efectividad de los proyectos que buscan mejorar la tenencia de la tierra ha demostrado que la titulación tiene efectos positivos sobre la generación de ingresos, generando incrementos promedio de 15%, incrementando la productividad agrícola en un 40% y fomentando el empoderamiento de la mujer en la toma de decisiones económicas hasta en un 17%. Estas mejoras en ingresos, productividad y empoderamiento de las mujeres también están asociadas con mejoras en la seguridad alimentaria, aunque los efectos en esta variable han sido menos estudiados.

La literatura también demuestra que estos proyectos incrementan la seguridad sobre la tenencia de la tierra de percepción y de facto, disminuyendo así los conflictos, incrementando la inversión agrícola en la conservación de los suelos, la agroforestería y el uso de insumos. Sin embargo, aunque la justificación de este tipo de inversiones está clara, no hay mayor consenso sobre cuál es el mejor mecanismo para llevar a cabo la implementación de este tipo de intervenciones, las cuales son bastante complejas.

Por ejemplo, durante el diseño del proyecto de titulación de tierras en Perú debía tomarse una decisión crucial: continuar con la estrategia de ejecución directa implementada a través de los Gobiernos Regionales (GORE) o contratar empresas especializadas para la tercerización. En el caso del Perú, la decisión estaba enmarcada en la normativa, que indica que la competencia de realizar el proceso de titulación es de los GORE, y que ha sido la estrategia desde el año 2008. Sin embargo, al momento de la ejecución, se optó por tercerizar esta actividad al sector privado. ¿Pero por qué se tomó esta decisión? Primero, debemos mencionar que las ventajas de la ejecución directa por parte del Estado tienen muchos beneficios, como se ha podido evidenciar en el caso de países como Bolivia:

  • Hay un empoderamiento de las autoridades nacionales y locales;
  • Existe una mayor flexibilidad para hacer cambios en la planificación y adecuarse a las realidades del campo;
  • Los trabajos pueden iniciar inmediatamente estén disponibles los fondos;
  • Las actividades pueden iniciar independientemente de la disponibilidad de recursos de financiamiento externo.

Se podría argumentar que las ventajas de la ejecución directa son al mismo tiempo las debilidades de la ejecución tercerizada, e igualmente las desventajas de la ejecución directa pueden ser consideradas las ventajas de la tercerización

  • Un mayor control de la calidad técnica en forma transversal;
  • Control de calidad independiente;
  • Contratos con metas claras en tiempos definidos, con simplicidad y transparencia administrativa.

Estas ventajas fueron las que convencieron al Gobierno del Ecuador para utilizar la tercerización en su programa SIGTIERRAS, y al Gobierno de Guatemala para la titulación de tierras rurales y áreas protegidas. Sin embargo, el factor más determinante en la toma de decisión para cualquier gobierno puede ser el costo unitario, sea por título o por área. Este es el gran dilema porque en el caso de la ejecución directa, los presupuestos anuales y fijos de los GORE, muestran que la ejecución directa puede tomar mucho tiempo y no hay posibilidad de avances mayores a la meta trazada inicialmente si no se cuenta con el presupuesto planificado ex ante. Por otro lado, los gastos administrativos y costos fijos de las empresas privadas especializadas elevan el precio unitario, por lo que su ventaja es más evidente cuando hay un número significativo de títulos.

Comparar estas dos estrategias, desde el punto de vista del costo unitario no es suficiente, también se debe tomar en cuenta el tiempo del saneamiento, catastro y registro, lo cual puede ayudar a los gobiernos de la región a escoger la estrategia más eficiente. Al final, lo fundamental es realizar un análisis para encontrar cual es la diferencia entre las dos opciones y si se encuentra que la diferencia es mínima (o estadísticamente no significativa), entonces se puede alcanzar el objetivo independientemente del método.

El BID ha desarrollado proyectos de titulación de tierras en muchos países de la región incluyendo Ecuador, Haití, Perú, Paraguay, Belice y Bolivia. Los procesos de implementación y evaluación de estos proyectos sugieren que cada contexto es diferente y, por lo tanto, no hay una solución única. Cada caso debe analizarse independientemente considerando la fortaleza institucional, contabilizando costos y beneficios, analizando oferta y demanda de servicios de titulación de tierra, evaluando los sistemas de información disponible, etc. Solo de esta forma podremos diseñar e implementar proyectos que se adecuen a cada situación específica y que generen mayores impactos.

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