La receta para generar políticas de desarrollo productivo exitosas

América Latina es rica en creatividad y recursos. Desde comienzos de siglo, sus industrias creativas—desde Argentina a Colombia y México—han florecido. Sin embargo, la región ha estado sacando malas notas en productividad, un ingrediente clave para el desarrollo. Sus niveles de investigación y desarrollo son bajos. En comparación con los países ricos, su productividad ha estado cayendo desde hace décadas y ahora está estancada. Además, otras regiones en desarrollo, como el Este Asiático, han tenido una convergencia de productividad con las economías desarrolladas y han sobrepasado a América Latina en ingreso per cápita.

Gran parte del motivo por el cual la productividad de la región ha quedado rezagada son sus políticas de desarrollo productivo (PDP, o políticas industriales), exploradas en profundidad por la publicación insignia del BID de 2014, “¿Cómo repensar el desarrollo productivo?”. Aunque América Latina ha acumulado una gran cantidad de factores productivos —tanto en capital físico como humano— sus economías no han podido transformarse y dar un salto hacia delante a través de la adopción y adaptación de nuevos desarrollos provenientes de economías avanzadas.

Hubo muchos intentos. Pero la historia de las PDP en América Latina ha dado resultados agridulces. En un blog anterior, un ejemplo comparativo ilustró la forma en que distintas políticas dentro de un sector particular—el arroz—pueden generar resultados muy diferentes. Por lo tanto, analizar la calidad de las políticas desde el punto de vista de la productividad es clave para encontrar la receta para diseñar la clase de PDP que necesita la región para converger con las economías avanzadas.

A continuación, algunos principios clave que deberían seguir los gobiernos para diseñar, implementar y evaluar PDP, y así evitar errores del pasado y tener éxito. Un paper del BID también aborda la estructura organizacional y las capacidades técnicas, operativas y políticas que se necesitan para hacerlo posible.

• Las PDP deben superar tres pruebas clave sobre su justificación, diseño e implementación:

1. ¿Cuál es la falla de mercado que justifica la PDP? Mientras algunas políticas públicas complementan y mejoran el desempeño del mercado, otras sólo funcionan como atajos para alcanzar ciertas metas voluntaristas que ignoran o suplantan lo que el mercado hace bien. Los responsables de políticas en economías de mercado no necesitan empezar de cero, avanzando a través del ensayo y error, sino que pueden centrarse en las instancias en las que los mercados no tienen un buen desempeño. Deben hacerse una pregunta simple: ¿por qué el mercado no saca partido de oportunidades que parecen deseables para los responsables de políticas?

Una falla de mercado clásica se relaciona con las externalidades de las decisiones de los actores privados: costos o beneficios que se trasladan a otros actores. Las externalidades implican que la rentabilidad privada difiere de la social, por ejemplo en el caso de actividades innovadoras que generan conocimiento pero no pueden ser patentadas para impedir que otros las copien.

Otra falla de mercado clásica es la incapacidad de coordinación de los actores privados para acordar soluciones que son beneficiosas para todos. Es el caso de la falta de inversión en insumos de producción colectivos cuyo uso no se puede restringir a agentes individuales, como por ejemplo la degradación medioambiental debido a que cada productor individual tiene el incentivo de explotar recursos comunes antes que los demás. También es el caso de proyectos que requieren una inversión concertada en distintos sectores, como inversión en hotelería y transporte para desarrollar un nuevo destino turístico.

2. ¿Se corresponde la política diseñada con la falla de mercado, ya sea para corregirla o aliviar su impacto? Una política adecuada debe ser una solución para el problema identificado, de modo tal que el mercado funcione mejor cuando la política se haya implementado. Instrumentos no idóneos o focalizados que no estén calibrados con precisión podrían tener serios efectos secundarios contraproducentes y convertirse en remedios que resultan peores que la enfermedad.

Según la falla de mercado que se busca solucionar, los responsables de políticas pueden elegir distintos tipos de instrumentos, como políticas para alterar los incentivos al mercado o para brindarle insumos productivos públicos al mercado. Los incentivos pueden ser subsidios o exenciones impositivas, entre otros. Sirven para las externalidades pero, como alimentan directamente las ganancias de las empresas, brindan incentivos para ser apropiados por parte de intereses privados y deben ser aplicados con cuidado. Los insumos públicos pueden incluir la provisión de servicios públicos (por ejemplo, certificaciones o infraestructura especializada) o ayudar en la coordinación entre actores privados. Suele ser relativamente fácil identificar insumos públicos útiles, pero también deben ser efectivos a nivel de costos. En un caso ideal, la coordinación exitosa entre actores privados para financiar un insumo público revela que el beneficio colectivo emergente supera el costo de proveer el insumo público y valida la política con certeza. Un ejemplo es la política implementada en el sector arrocero en Argentina a fines de los años 90, como se describe en el blog mencionado antes.

3. ¿Son las capacidades institucionales lo suficientemente fuertes para ejecutar la política tal como se concibió? Aún si se superan las dos primeras pruebas, la implementación puede desvirtuar la política. Suele haber dos desafíos principales: problemas de cooperación entre agencias públicas y dificultades en la colaboración con el sector privado. Esto puede limitar las políticas que son factibles en un país: políticas que funcionan en países con una fuerte capacidad de implementación pueden resultar inefectivas o incluso perjudiciales en países que carecen de esa capacidad. Los países prudentes reconocen su debilidad en la interacción público-privada y evitan involucrarse en políticas riesgosas que podrían ser apropiadas por el sector privado. Con frecuencia, el problema fundamental de las PDP existentes reside en la cooperación público-privada, y por lo tanto es un aspecto crucial del examen que debe superar una política.

• Las instituciones para el desarrollo productivo son clave para generar PDP exitosas.

Un motivo fundamental por el que las instituciones son decisivas para el éxito en este campo de las políticas es que las PDP deben ser descubiertas a través de un proceso de aprendizaje regido por instituciones. Por lo tanto, el examen de las instituciones que generan las PDP es complementario a las pruebas que deben afrontar las políticas.

Motores de búsqueda para descubrir políticas. En la mayoría de los casos, los problemas deben ser descubiertos como parte del proceso de generación de políticas. Incluso si las fallas de mercado son bien conocidas, determinar las mejores políticas para enfrentarlas puede ser difícil. El proceso debería configurarse como un motor de búsqueda, explorando para identificar los problemas más importantes, las soluciones adecuadas, y las mejores formas de implementarlas. Un ingrediente clave del descubrimiento de políticas es la colaboración público-privada, ya que el gobierno sólo tiene acceso a parte de la información requerida para identificar lo que se necesita. Un blog anterior explora el impacto mayormente positivo que tuvo la creación de sociedades público-privadas sobre la productividad en Colombia, explicado en detalle en un paper del BID.

2. Aprendizaje, evaluación, y adaptación. El proceso de formulación e implementación de políticas debería fomentar una cultura institucional que aliente los riesgos calculados y los programas piloto, así como evaluar políticas para perfeccionarlas. Un sistema de evaluación creíble que descarte consistentemente políticas fallidas también mejora los incentivos para una fructífera colaboración público-privada porque cualquier ventaja de la captación de rentas duraría poco.

Dar estos pasos clave para aprobar PDP en un proceso de aprendizaje colaborativo puede ayudar a gobiernos de América Latina a dejar atrás sus recorridos erráticos en materia de política industrial. Una mezcla de rigor técnico y flexibilidad institucional es la receta que tanto se necesita para preparar PDP exitosas que ayuden a incrementar la productividad y reducir la brecha con las economías avanzadas.