Cuando la política distorsiona las reformas tributarias

En definitiva, será el electorado de los Estados Unidos quien sopese la sensatez de una reforma impositiva que reducirá potencialmente la recaudación en unos $1.5 billones que se someterá a votación definitiva antes de que termine el año en el Congreso de los Estados Unidos. En las elecciones legislativas de noviembre de 2018, los votantes dejarán en claro si creen que las excesivas reducciones a los impuestos corporativos, el impuesto sobre las grandes herencias, y a los impuestos sobre la renta son una inversión que fomentará el desarrollo económico, como argumentan los republicanos, o si incrementará el déficit, la desigualdad y, con el tiempo, puede producir recortes en valiosos programas gubernamentales, como afirman los demócratas.

Pero surgen dos preguntas de manera natural. ¿Por qué ahora? ¿Y por qué el proyecto parece favorecer a las empresas y a los ricos en lugar de aquellos que más necesitan apoyo del gobierno?

Las reducciones en los impuestos son más probables en los años electorales

Para los políticos, el factor temporal resulta crucial. El cuando es tan importante para sus consideraciones electorales como lo es el contenido en sí del proyecto de ley fiscal. Varios estudios sobre reforma tributaria en países democráticos confirman esta hipótesis. En un estudio realizado por el BID sobre América Latina, Mark Hallerberg y yo encontramos que en años electorales, la probabilidad de que se hagan reducciones en los impuestos al valor agregado (IVA) o al consumo es un 4% mayor y es un 10% mayor que se hagan en los impuestos de sociedades. Los aumentos en dichos impuestos son menos probables. La política y, en particular, las consideraciones electorales parecen salir victoriosas sobre la economía en una democracia. A medida que se acerca la próxima contienda electoral, la urgencia de aprobar una reducción fiscal solo aumenta.

La política detrás del contenido de la reforma también es fundamental. Por ejemplo, ¿cómo podemos explicar una reducción fiscal que beneficia a las empresas y a los ricos en los Estados Unidos, donde la desigualdad ha venido creciendo durante décadas? Como sostenemos en el libro del BID, Recaudar no basta, los modelos teóricos proponen que en los países democráticos desiguales, las personas relativamente pobres deberían exigir impuestos más altos y buscar la redistribución. ¿Entonces por qué los Estados Unidos se está moviendo en la dirección contraria?

La historia de América Latina es ilustrativa. La desigualdad está muy extendida en América Latina. De hecho, América Latina es, junto con África subsahariana, la región más desigual del mundo. Sin embargo, muchos países de América Latina han tenido dificultades para aumentar los impuestos a los ricos. Las instituciones políticas en lugar de impulsar los propósitos de la mayoría, parecen desatenderlos.

Las élites se aseguran de que las reformas tributarias  beneficien sus intereses 

Estas denominadas deficiencias de representación tienen diversos orígenes. Primero, aunque los pobres pueden representar a la mayoría de la población, a menudo no representan a la mayoría de los votantes que acuden a las urnas. Segundo, el clientelismo también juega un papel al permitir que los candidatos que favorecen las élites “compren” votos con dádivas y favores. Y las élites son expertas en usar sobornos y contribuciones a las campañas de los candidatos para asegurar que la política fiscal beneficie sus intereses. Asimismo, en un contexto de multitudinarios medios de comunicación, cohesión social limitada y tribalismo intenso, resulta todavía más fácil para los grupos de presión desinformar a la población acerca de los verdaderos beneficiarios y costos de la reforma.

También hay múltiples formas en que las élites pueden moldear las instituciones políticas y electorales, de manera que inclinen las reglas a su favor. Tomemos el caso del “malapportionment” o la “distribución territorial desigual de los escaños en un congreso”. Esto ocurre con frecuencia cuando las élites, durante una convención constitucional o una transición a la democracia, influyen en el diseño de las circunscripciones electorales. El resultado es que algunas circunscripciones, a pesar de elegir un número igual de representantes, son más pequeñas que otras y por consiguiente tienen más peso en relación con su tamaño. En los Estados Unidos, Wyoming envía el mismo número de representantes al Senado que California, a pesar de tener una sesentava parte de la población. En muchos lugares de América Latina las circunscripciones han sido deliberadamente diseñadas para sobrerrepresentar las preferencias de las élites, preferencias que favorecen impuestos sobre la renta más bajos para los ricos.

La débil disciplina partidista afecta una reforma tributaria responsable 

La fragmentación de los partidos políticos y la reducción en la disciplina partidista no han contribuido. Como hemos sostenido antes en varios de nuestros libros, las políticas que son estables, adaptables y con beneficios amplios, dependen de la capacidad de que actores políticos cooperen a largo plazo. Lamentablemente, con partidos políticos que cada vez representan más a líderes carismáticos que ideologías, haciéndolos vulnerables a la fragmentación o desaparición, esa cooperación a largo plazo ocurre mucho menos hoy que en décadas anteriores. Es más probable que los representantes busquen su reelección inmediata. Es posible que estén más dispuestos a embarcarse en la compra de votos, el clientelismo y la política tribal que en abordar cuestiones sociales a largo plazo, incluyendo medidas fiscales que puedan reducir la desigualdad e impulsar el bienestar de los pobres.

Una vez que los proyectos de ley llegan a los comités legislativos, esas tendencias suelen agravarse. Como sostenemos en Recaudar no basta, los proyectos de ley en esa etapa permanecen en gran medida ocultos para el dominio público. En cambio, son presa de los grupos de presión, intereses especiales y el poder de las élites que tienen muchas oportunidades para moldearlos a su gusto.

Todas estas fuerzas se combinan para crear una situación en América Latina donde los ingresos fiscales representan el 2% del PIB por debajo de las expectativas para el nivel de desarrollo de la región; donde hacen falta ingresos para expandir la infraestructura e impulsar beneficios sociales como la educación y la salud. Aún está por verse si las reformas en juego en el actual congreso de los EE.UU. desembocarán en resultados igualmente perjudiciales, o en un mayor crecimiento y en salarios más altos, como predicen algunos. La evidencia preliminar parecería indicar que los beneficios llegarán a algunos pocos.