Constituciones en América Latina: en busca de pluralismo y estabilidad

En las últimas cuatro décadas, América Latina ha redactado una cantidad asombrosa de nuevas constituciones en comparación con la mayoría de las demás regiones del mundo. Entre 1978 y 2008, generó 15 constituciones nuevas y numerosas reformas constitucionales. Muchas de estas transformaciones ayudaron a gobiernos a dejar atrás un pasado autoritario o profundizaron sistemas democráticos. Algunas forjaron derechos individuales y colectivos más sólidos, y nuevas vías para la participación ciudadana. Pero la modificación constante de las cartas magnas también puede crear inestabilidad. Como se explicó en un estudio sobre constituciones latinoamericanas y un seminario en Chile auspiciado por el Departamento de Investigación del BID, los ciudadanos podrían sentir que las constituciones se cambian simplemente para reforzar el poder de un partido o un presidente, socavando la fe en el gobierno.

El lado positivo es que muchas de las constituciones nuevas otorgan derechos mucho más amplios. Algunos son derechos colectivos políticos y territoriales para comunidades indígenas; protecciones contra discriminación racial, de género y étnica, y derechos a la privacidad y la información. Los ciudadanos se han beneficiado de este tipo de medidas en la Constitución colombiana de 1991, que les permite pedir protección inmediata ante las cortes cuando se violan derechos básicos. Y hubo una expansión de la democracia directa a través de la creación de figuras como las iniciativas populares y los referéndums que les permiten a los ciudadanos crear y modificar leyes.

Los sistemas políticos también se han vuelto más representativos e inclusivos. En países donde los presidentes solían nombrar alcaldes y gobernadores, como en Bolivia, Venezuela y Colombia, los votantes ahora eligen a sus líderes locales. A nivel legislativo, los ciudadanos solían votar por listas partidarias cerradas para elegir a los miembros del Congreso, y el partido luego decidía qué escaño recibía cada candidato. Hoy, con las constituciones nuevas, es común el voto directo por los candidatos. Lo mismo sucede con el voto en el marco de listas flexibles o abiertas, donde los votantes pueden expresar sus preferencias entre varios candidatos. En tanto, las constituciones actuales tienden a favorecer mecanismos que hacen posible que candidatos de muchos partidos tengan la chance de llegar a la presidencia, en lugar de que quede restringida a los representantes de los dos partidos principales, como sucedía antes.

A la vez, sin embargo, el poder presidencial en la mayoría de los países —aunque no todos— ha aumentado en muchos aspectos, y los cambios —como en algunos casos de reforma electoral— no siempre surgen de iniciativas para que los países se vuelvan más pluralistas. De hecho, como señala el estudio sobre reformas constitucionales, en varios casos los presidentes y sus partidos han puesto en marcha amplias transformaciones para superar crisis políticas o económicas temporarias, conseguir ventajas electorales o apuntalar su autoridad a futuro.

Un ejemplo es el poder creciente de los presidentes sobre las leyes. Como resultado de las nuevas constituciones, los presidentes ahora pueden emitir decretos de emergencia que tienen la entidad de una ley o presentar proyectos de ley que son promulgados automáticamente si el Congreso no toma cartas en el asunto. Esto podría favorecer una toma de decisiones rápida y firme sobre políticas cuando los partidos y las legislaturas son débiles. Pero también puede ser contraproducente. Permitir que los presidentes no necesiten de la aprobación del Congreso puede alimentar esas mismas debilidades y socavar la posibilidad de compartir el poder.

La reelección presidencial, que ha aumentado en general en las nuevas constituciones, podría tener el mismo efecto. Si en la mejor de las circunstancias puede permitir que un presidente siga construyendo sobre sus logros, también puede concentrar poder en el nivel más alto, y socavar la renovación y el cambio. Sin dudas, los congresos de muchos países han adquirido cierta autoridad sobre los presidentes, como la capacidad de aprobar o despedir miembros del gabinete. Pero la centralización del poder en el funcionario de más alto rango va en dirección opuesta a las tendencias más democratizadoras. Además, la idea de que un presidente pueda trabajar para modificar una carta magna como si fuera una pelota de fútbol política para empoderarse o perpetuarse en el poder genera el riesgo de que disminuya el respeto por la ley.

Se ha dicho que la constitución de Estados Unidos ha perdurado debido a sus muchos mecanismos para compartir el poder. Como se señaló en un blog del Consejo de Asuntos Hemisféricos, estos son rasgos que impiden que los conflictos políticos tengan un ganador absoluto. Con nuevas medidas para la elección de líderes locales, reglas para elecciones más inclusivas y pluralistas, y democracia directa a través de referéndums e iniciativas populares, las nuevas constituciones de América Latina avanzan en muchos sentidos hacia esa dispersión del poder. La clave es lograr que la tendencia perdure. Las constituciones no deberían ser cartas de cambio en batallas políticas. Son documentos fundacionales, el suelo sobre el que se mueve la política. Sólo cuando son vistas de esta forma, los ciudadanos pueden vivir sus vidas, hacer negocios e invertir con la sensación de predictibilidad y estabilidad que lleva al crecimiento y la prosperidad.

*Esta entrada es parte de una serie de artículos sobre #ReformaConstitucional, basados en un seminario sobre el tema organizado por el Departamento de Investigación del BID.