O imposto sobre valor agregado (IVA) é um dos impostos mais utilizados em todo o mundo, existindo atualmente em mais de 160 países. Na América Latina e no Caribe, o IVA é o imposto mais importante em termos de arrecadação de receitas, gerando, em um país típico, receitas equivalentes a 6,1% do PIB e representando cerca de 30% de suas receitas fiscais totais.
Embora o IVA seja um imposto geral sobre o consumo com muitos méritos técnicos e um alto potencial de geração de receita, ele é frequentemente criticado por ser um imposto regressivo, ou seja, incide proporcionalmente mais sobre a renda dos pobres. Essa regressividade ocorre porque os pobres, tendo pouca ou nenhuma capacidade de poupar, gastam praticamente toda a sua renda em consumo, o que significa que o pagamento do IVA representa uma proporção maior de sua renda do que no caso das famílias ricas, que têm a capacidade de poupar.
Medidas para tornar o IVA menos regressivo
A fim de neutralizar a regressividade percebida do IVA, muitos países introduziram taxas reduzidas ou isenções para vários bens e serviços, que representam uma alta proporção do consumo da população mais pobre, como alimentos e medicamentos.
Embora esses tratamentos preferenciais reduzam a carga sobre as famílias pobres, eles introduzem alguns problemas, dos quais destacamos dois. Por um lado, eles têm um alto custo fiscal, pois são concedidos a toda a população. Para um país típico da América Latina, o custo fiscal das isenções de IVA e das alíquotas reduzidas é equivalente a 2,1% do PIB. Em outras palavras, o potencial arrecadatório poderia aumentar entre 0,8% e 3,9% do PIB nos países da amostra do gráfico 1, recursos que poderiam ser utilizados para aumentar a provisão de bens e serviços públicos para a população permanentemente.
Gráfico 1. Gasto tributário em IVA (% do PIB)
Fonte: Rasteletti e Saravia (2023)
O segundo problema está relacionado à falta de direcionamento desses tratamentos preferenciais, o que faz com que as famílias ricas se beneficiem mais deles. Isto acontece porque pessoas com maior poder aquisitivo consomem mais de todos os bens e serviços, inclusive daqueles com isenções e alíquotas reduzidas do IVA, os quais são paradoxalmente desenhados para favorecer aos mais pobres. Por exemplo, no caso do Chile, Colômbia e México, como mostra o gráfico abaixo, entre um terço e três quartos dos benefícios das taxas reduzidas e isenções de IVA beneficiam os 20% mais ricos da população, enquanto os 20% mais pobres recebem menos de 10% desse benefício.
Gráfico 2. Beneficiários de gastos tributários de IVA por quintil de renda
Fonte: Pessino, Rasteletti e Lustig (2023)
IVA personalizado na América Latina
Diante do exposto, vários países começaram a introduzir políticas alternativas para reduzir a regressividade do IVA. Essas políticas concedem novos tratamentos preferenciais de redução da alíquota do IVA, embora dessa vez focados exclusivamente em uma população-alvo. Essas políticas são frequentemente chamadas de IVA personalizado, compensação de IVA, cashback do IVA ou até mesmo políticas de IVA progressivo.
O IVA personalizado é um conceito genérico que se refere a políticas de reembolso do IVA pago a determinados grupos populacionais. Esse reembolso pode ser total ou parcial e pode ser estruturado como uma devolução ou como uma compensação.
A diferença entre uma devolução e uma compensação é que, no caso das devoluções, o reembolso depende do IVA efetivamente pago, enquanto no caso das compensações o reembolso é de um valor predeterminado, independente do IVA efetivamente pago. Essa diferença é importante, pois as devoluções exigem um esquema de monitoramento das compras feitas para calcular a restituição, o que incentiva a formalização das transações, um incentivo que não é gerado no caso das compensações.
Na América Latina, os países que introduziram programas de personalização do IVA são Bolívia, Colômbia, Equador e Uruguai. O IVA personalizado também existe no estado brasileiro do Rio Grande do Sul, e outros estados também estão considerando essa possibilidade, lembrando que o principal imposto ao consumo no país é o ICMS, que sua arrecadação é responsabilidade dos estados. Internacionalmente, existem programas de personalização do IVA no Canadá e em Cingapura. Esses programas diferem em termos de população-alvo, tipo e valor do benefício, entre outras características.
A compensação do IVA na Colômbia
O programa da Colômbia foi lançado no início de 2020 e atualmente atinge cerca de dois milhões de famílias pobres. O programa foi estruturado como uma compensação e fornece uma quantia fixa bimestral de 80.000 pesos colombianos (US$ 17,5). Dessa forma, o programa colombiano é equivalente a um programa social de transferências incondicionais de dinheiro, e é por isso que é administrado pelo Departamento de Prosperidade Social (DPS), a entidade encarregada de gerenciar os principais programas sociais do país. A administração tributária colombiana não desempenha nenhum papel nesse programa.
As famílias beneficiárias são selecionadas pelo DPS, usando vários critérios de seleção e informações do Sistema de Identificação de Beneficiários Potenciais de Programas Sociais (SISBEN). O benefício é concedido por meio do sistema financeiro, contando em grande parte com a infraestrutura existente anteriormente para o pagamento de outros programas sociais.
A devolução do IVA na Bolívia e no Equador
Outros programas de direcionamento de benefícios do IVA existem na Bolívia e no Equador. Esses programas, além de beneficiarem uma população-alvo, buscam incentivar um nível mais alto de formalização das transações. Assim, em vez de fazer uma transferência monetária de valor fixo como na Colômbia, os programas na Bolívia e no Equador condicionam o reembolso do IVA à existência de transações declaradas às administrações tributárias.
O programa da Bolívia começou em 2021 e consiste em uma devolução parcial do IVA para pessoas com renda mensal inferior a 9.000 bolivianos (aproximadamente US$ 1.300). O reembolso corresponde a 5% do valor das vendas elegíveis. Para ter acesso a esse benefício, os indivíduos devem se registrar no Serviço de Impostos Nacional (SIN) e o benefício pode ser calculado automaticamente pelo SIN com base nas faturas emitidas em nome do beneficiário, ou o beneficiário pode solicitar a devolução, após registrar o comprovante das faturas de compra no SIN. O SIN então deposita o reembolso na conta bancária do beneficiário. Até o final de 2022, havia mais de 88.000 bolivianos registrados no programa.
O programa do Equador é o mais antigo da região e é voltado para adultos com mais de 65 anos de idade e pessoas com deficiência igual ou superior a 30%, com renda inferior a US$ 2.125. A devolução do IVA aplica-se somente a compras de bens e serviços essenciais, adquiridos para consumo pessoal. Para incentivar a formalidade, o beneficiário deve apresentar uma solicitação de reembolso ao Serviço de Receita Interna (SRI), pessoalmente ou on-line, documentando suas despesas com faturas em papel (janela física) ou faturas eletrônicas (solicitação on-line). Há também uma modalidade de não cobrança de IVA no momento da transação, que será discutida a seguir. O valor máximo de devolução mensal em 2023 é de US$ 108 e, em 2022, o programa teve mais de 175 mil beneficiários.
O Programa Misto do Rio Grande do Sul
O programa do Rio Grande do Sul foi lançado em 2021 e tem como alvo famílias de baixa renda que recebem o benefício do programa federal de assistência federal, Bolsa Família, e famílias com pelo menos um filho matriculado na rede estadual de ensino médio. O programa consistia inicialmente em uma indenização de 100 reais (USD 20) por trimestre, que é transferida para um cartão de débito (Cartão Cidadão Devolve ICMS).
O programa foi reformado em 2022, com o objetivo de incentivar maior formalidade nas transações. Além do valor fixo de 100 reais por trimestre, as famílias beneficiárias agora podem receber um valor extra que depende do consumo real registrado nas contas eletrônicas emitidas em seu nome. Esse valor, variável, junto aos 100 reais fixos, deve garantir uma devolução de 100% do ICMS pagos pelas famílias com renda de até um salário mínimo, e mais de 36% para as demais famílias cadastrados. Em janeiro de 2023, o programa atingiu quase 620.000 beneficiários.
A devolução automática no Uruguai e no Equador
O Uruguai implementou em 2022 um programa de reembolso automático do IVA para famílias extremamente vulneráveis e beneficiários do programa Asignación Familiar – Plan Equidad (AFAM-PE).
Do ponto de vista dos beneficiários, na prática o programa funciona como a não cobrança do IVA no momento da compra. Para acessar esse benefício é preciso pagar com uma carteira eletrônica em estabelecimentos autorizados para esse fim. O governo ingressa mensalmente os benefícios da AFAM-PE e as famílias também podem inserir mensalmente até 2.000 pesos uruguaios (US$ 51) de sua renda pessoal.
O benefício recebido depende da composição familiar, já que os benefícios da AFAM-PE dependem dessa composição. No caso de uma família com uma criança no ensino primário, que ingressa adicionalmente os 2.000 pesos, o benefício pode chegar a US$ 24,5 por mês. O programa do Uruguai beneficia 200.000 famílias y e não tem restrições sobre os bens e serviços consumidos aos quais se aplica.
O programa mencionado acima no Equador também tem uma modalidade semelhante à do Uruguai. No caso do Equador, o beneficiário, no momento do pagamento em um estabelecimento habilitado para a restituição automática, deve mencionar que é beneficiário do programa e fornecer uma senha pessoal, podendo pagar com qualquer meio de pagamento. Através deste mecanismo, o IVA não é aplicado na compra de bens essenciais, reduzindo assim o preço final que os beneficiários devem pagar.
A tabela abaixo resume as principais características dos programas descritos:
Tabela 1. Principais características dos programas de personalização do IVA na América Latina
Os benefícios do IVA personalizado e uma estratégia de progressividade do IVA
Se estruturado adequadamente, os benefícios de curto prazo de um programa de personalização do IVA são muitos, tanto para os beneficiários quanto para os governos. Para os beneficiários, o benefício deriva de um aumento na renda disponível e no bem-estar, e pode tirá-los da pobreza ou da pobreza extrema.
Para os governos, um benefício de curto prazo é a redução da evasão de transações e o aumento da arrecadação de receitas, se o benefício estiver condicionado a determinados comportamentos desejáveis que incentivem níveis mais baixos de evasão, como o uso de meios eletrônicos de pagamento ou a emissão de faturas.
Por esse motivo, e considerando os altos níveis de evasão na América Latina, é importante que os programas personalizados de IVA sejam estruturados como devoluções e não como compensações. Os programas do IVA personalizado podem também ajudar a promover agendas de gênero, diversidade, ambientais ou outras, ajustando a definição de beneficiários e compras elegíveis.
Apesar desses importantes benefícios, é preciso reconhecer que os programas introduzidos na região podem melhorar apenas marginalmente a progressividade do IVA, sem modificar os tratamentos preferenciais pré-existentes, que são altamente regressivos. Para que o IVA na América Latina se torne realmente progressivo, é necessário passar da estratégia atual de tratamento preferencial de bens e serviços (alimentos, medicamentos, etc.) para uma nova estratégia que trate preferencialmente indivíduos.
Os programas introduzidos na região são fundamentais para viabilizar a transição de uma estratégia para outra, pois permitem mostrar que existem mecanismos para compensar as famílias de baixa renda, reduzindo assim a oposição social e política. Para reduzir ainda mais essas oposições, é importante que os países realizem medições rigorosas do impacto desses programas, demonstrando sua eficácia em aumentar a renda disponível das famílias mais pobres e, assim, aumentar a progressividade do imposto.
Conheça o trabalho do BID sobre política e gestão fiscal.
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