As micro e pequenas empresas (MPE)[1] compõem a maior parte dos negócios de um país e contribuem para o crescimento econômico e a criação de empregos[2] . Por exemplo, no Brasil, as MPEs responderam por 98,3% do universo empresarial e 40,1% do total de trabalhadores formais e informais em 2019[3].
De fato, após a pandemia da COVID-19, essas empresas vêm exercendo um papel fundamental na retomada da atividade econômica, tendo sido responsáveis por mais de 70% dos 2,5 milhões de empregos formais gerados entre janeiro e setembro de 2021 no Brasil[4]. As MPEs também podem desempenhar um papel importante ao trazer inovação, diversidade e competitividade aos mercados.
Ao mesmo tempo em que contribuem com parte importante da economia nacional, as MPEs enfrentam desafios no acesso ao crédito e custos de compliance tributário e trabalhista, entre outros[5]. Especificamente, o sistema tributário pode afetar desproporcionalmente as MPEs em relação às grandes empresas, mesmo no caso de políticas tributárias aparentemente neutras, devido, por exemplo, aos altos custos fixos – em proporção a seu tamanho – com recursos humanos e tecnológicos para o preenchimento das declarações.
Reconhecendo essas dificuldades e buscando incentivar o cumprimento tributário, os governos desenham regras de tributação diferenciadas para as MPEs. Esse apoio pode vir na forma de isenções, exclusões e deduções – a depender do porte e setor de atuação da empresa – e medidas de simplificação dentro do regime geral, ou por meio da instituição de um regime apartado para MPEs. Por parte do fisco, esses regimes diferenciados trazem duas vantagens: outorgam informações sobre as demais empresas que se encontram na cadeia de valor onde as MPEs estão inseridas e aumentam a formalização das atividades econômicas.
Por outro lado, o desenho e a operacionalização dos regimes especiais podem gerar impactos distorcivos no ambiente de negócios, como incentivos para que as empresas continuem pequenas (nanismo) ou se fragmentem artificialmente para garantir o enquadramento e continuar se beneficiando do tratamento especial. As regras diferenciadas para MPEs precisam ser cuidadosamente desenhadas e seus resultados devem ser avaliados, realizando os ajustes necessários para garantir o pleno atendimento de seus propósitos. Neste blog, abordamos as características do regime diferenciado para MPEs no Brasil (Simples Nacional) e experiências de países latino-americanos que também fazem uso de regras diferenciadas de tributação para MPEs e identificamos oportunidades de aprimoramento para o Simples Nacional do Brasil.
O Simples Nacional do Brasil
O Simples Nacional (também chamado de Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte) é um sistema de compartilhado de arrecadação, cobrança e fiscalização de tributos em que participam todos os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) com o intuito de facilitar o recolhimento de contribuições das MPEs no Brasil. É administrado por um Comitê Gestor composto por representantes dos três níveis de governo.
Para ser enquadrada como microempresa (ME) ou empresa de pequeno porte (EPP) no Simples Nacional, a receita bruta anual da empresa deve ser de até R$ 360 mil (aproximadamente US$ 65 mil) ou R$ 4,8 milhão (US$ 870 mil), respectivamente, além de se constituir como um dos tipos de natureza jurídica previsto na legislação[6].
O regime substitui o recolhimento de oito tributos, sendo seis federais (IRPJ, CSLL, PIS/Pasep, COFINS, IPI e a contribuição para previdência social – CPP), um estadual (ICMS) e um municipal (ISS) [6]. A empresa optante pelo Simples Nacional deve recolher o imposto sobre a receita bruta, e a alíquota cobrada varia de acordo com o nível de receita bruta anual e a atividade desempenhada.
Por parte do fisco, a repartição da arrecadação entre os diferentes tributos varia em cada um desses casos de acordo com tabelas específicas determinadas em lei. Via de regra, há uma redução importante da carga tributária com a migração para o Simples Nacional. Além disso, as obrigações acessórias são simplificadas, uma vez que o recolhimento dos tributos abrangidos é realizado mediante um documento único de arrecadação com frequência mensal.
Também participa do Simples a figura do microempreendedor individual (MEI), pequeno empresário formalizado que pode ter até um empregado contratado e faturar anualmente até R$ 81 mil (cerca de US$ 15 mil). Com o Simples, o MEI tem isenção dos tributos federais, à exceção da contribuição previdenciária (reduzida a 5% do salário-mínimo), e pagamento de valores fixos e reduzidos para o tributo estadual (R$ 1,00 de ICMS) e municipal (R$ 5,00 de ISS) através de um único documento. Há uma desoneração previdenciária expressiva para o contribuinte do MEI, uma vez que no plano normal de contribuição incide alíquota de 20% ao salário-de-contribuição.
Dentre os gastos tributários, o Simples Nacional é o de maior valor em âmbito federal, estimado em R$ 81,8 bilhões para 2022 (22% do total)[7], o que corresponde a aproximadamente 1% do PIB brasileiro. Dada sua importância econômica e a escassa avaliação dessa política pública, o Simples Nacional foi selecionado para o ciclo de avaliações 2020/2021 do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), integrado pelos Secretários Executivos do Ministério da Economia, Casa Civil e Controladoria Geral da União – CGU. O relatório de recomendações, recentemente divulgado, se concentrou em avaliar o desenho, a implementação, a governança e o impacto da política pública e aponta os seguintes achados[8]:
- Desenho: ausência de definição clara e formalização dos objetivos do Simples Nacional e, consequentemente, inexistência de indicadores e metas.
- Implementação: lacunas associadas aos trabalhos do Comitê Gestor do Simples Nacional, como a ausência de análise de impacto e avaliação de resultado regulatório[9].
- Governança: ausência de uma estrutura efetiva de governança para o Simples Nacional e para as demais políticas de incentivo às MPEs, com mecanismos de integração e articulação entre elas, que evite a gestão compartimentalizada por diferentes instâncias.
- Impacto (benefícios a empresas e empregos): a alíquota tributária efetiva (incorporando custos diretos e indiretos) é aproximadamente 6,5 p.p. menor do que seria no sistema geral. Estimou-se que o Simples Nacional aumenta em 1,8 p.p. a taxa de entrada de firmas formais e reduz em 0,3 p.p. sua taxa de saída. Quanto à geração de empregos, as firmas beneficiadas apresentam crescimento 3 p.p. maior do que o contrafactual sem o regime.
A fim de contribuir para o processo de avaliação do Simples Nacional, apresentamos outras experiências de regimes tributários diferenciados para MPEs na América Latina – México, Chile e Argentina, que podem servir como ponto de partida para o aprimoramento do regime brasileiro. Para conhecer lições aprendidas sobre os principais regimes especiais de tributação para MPEs e aspectos a se considerar para o desenho de regras de tratamento tributário diferenciado para pequenos contribuintes viste este blog de Barreix e González (2020)[10].
Experiências de tributação diferenciado para pequenas empresas na América Latina
- México: Régimen de Incorporación Fiscal (RIF)
O RIF mexicano tem como objetivo central o combate à informalidade das pequenas empresas. É voltado para pequenos contribuintes que atuam na venda de bens ou prestação de serviços, desde que exerçam atividades que não demandem título profissional e o faturamento anual não exceda 2 milhões de pesos (US$ 100 mil).
Seu desenho prevê redução dos impostos e obrigações previdenciárias que incidem com a formalização da empresa por um período de 10 anos. Passado este prazo, o contribuinte deve migrar para o regime de tributação geral. A redução nas alíquotas é decrescente ao longo do período, o que confere um período de transição entre isenção de 100% dos tributos devidos e de 50% da contribuição previdenciária no primeiro ano até redução de 10% dos tributos e 10% da contribuição previdenciária no décimo (e último) ano no regime. O pagamento é realizado a cada dois meses, ao invés de mensalmente no regime geral.
Com o objetivo de facilitar o cumprimento das obrigações acessórias, a administração tributária também disponibiliza uma ferramenta aos beneficiários (“Mis Cuentas”), que permite emitir faturas eletrônicas, simplifica a contabilidade e mantém registros de receitas e despesas para uso na declaração de impostos.
Porque conhecer o RIF mexicano pode ajudar a aprimorar o Simples Nacional do Brasil?
O RIF se destaca por ter um objetivo claro (combate à informalidade); um teto de faturamento consideravelmente mais baixo que o Simples Nacional (maior focalização) e ser desenhado como uma regra transitória com passagem gradual das pequenas empresas ao regime geral, impedindo o incentivo a permanecer pequena indefinidamente. Também tem o benefício de declarações mais esporádicas em comparação com o regime geral, o que simplifica e reduz o custo.
Além disso, o governo disponibiliza uma ferramenta que ajuda a diminuir o alto custo fixo, relativamente a empresas maiores, para preenchimento das declarações e cumprimento das demais obrigações tributárias.
2. Chile: Régimen Pro-PyME
No Chile coexistiam múltiplos regimes para pequenos contribuintes, estruturados de acordo com a atividade e o tributo. A multiplicidade de regimes tributários especiais impossibilitava o adequado controle da administração tributária, favorecendo a arbitragem e gerando privilégios[11]. Após uma reforma, a partir de janeiro de 2020 consolidou-se o regime unificado Pro-PyME (Pequeñas y Medianas Empresas).
O Pro-PyME chileno tem como objetivo declarado estimular o investimento, o capital de trabalho e a liquidez das micro, pequenas e médias empresas. Abrange empresas cuja receita bruta média – incluindo receitas de empresas ou entidades relacionadas – nos últimos 3 anos não ultrapasse 75 mil unidades de fomento (UF), o equivalente a US$ 2,77 milhões[12]. Este valor pode ser ultrapassado uma vez, desde que não exceda 85 mil UF em vendas ou no capital efetivo no momento do início de suas atividades. Além disso, há um limite de 35% para a receita proveniente de atividades de investimento de renda passiva, por exemplo, cotas de fundos de investimento.
Entre as características desse sistema, destaca-se que as empresas são tributadas com “impostos de primeira categoria” (IDPC) sobre as receitas efetivamente percebidas descontando os custos e gastos, sem correção monetária. Os estoques das empresas ao final do exercício são reconhecidos como despesa.
A depreciação dos ativos físicos do imobilizado é realizada de maneira instantânea e integral. A alíquota do regime Pro-PyME geral é de 25%, exceto nos três primeiros anos de vigência do novo regime, quando ela foi reduzida a 10% (2020 a 2022). Já a tributação dos proprietários das empresas ocorre no momento da retirada, remessa ou distribuição dos lucros, sendo que o imposto corporativo pago pelas empresas (IDPC) é 100% creditado contra os impostos finais de seus proprietários.
Para o cálculo da média anual de receitas, utiliza-se o registro eletrônico de compras e vendas colocado à disposição do contribuinte pelo Serviço de Impostos Internos, cabendo à empresa seu ajuste ou complementação. A plataforma contribui para a otimização dos negócios, ao facilitar o cumprimento das obrigações acessórias.
Porque conhecer o Pro-PyME chileno pode ajudar a aprimorar o Simples Nacional do Brasil?
Anteriormente, o Chile convivia com uma multiplicidade de regimes tributários diferenciados para pequenas empresas, gerando custos para a administração tributária e distorções na economia. O Pro-PyME veio como resposta a este problema, consolidando o arcabouço tributário aplicável à categoria e simplificando o trabalho da administração tributária.
O teto de receita bruta para enquadramento no regime chileno é mais elevado que o brasileiro, mas inclui receitas de empresas ou entidades relacionadas, o que contribui para mitigar estratégias de fragmentação para fins de enquadramento. O esquema fiscal também beneficia aquelas empresas que investem em ativos fixos com a aplicação da depreciação instantânea.
3. Argentina: Monotributo
O monotributo argentino é um regime integrado e simplificado para pequenos contribuintes que abrange a tributação da renda, do consumo e o sistema das contribuições sociais. Os contribuintes são categorizados conforme limites máximos de receita bruta anual, área de atendimento ao público, energia consumida e dispêndio anual com aluguel de espaço para atendimento ao público.
O teto máximo da última categoria é de 700 mil pesos argentinos (cerca de US$ 7 mil). Define-se o valor do tributo a ser recolhido mensalmente por um valor fixo que varia de acordo com cada categoria, podendo gerar a isenção até mesmo do próprio monotributo. Pequenos contribuintes “bem-comportados”, isto é, que cumpram com suas obrigações formais ou materiais, podem ser bonificados em 20% do imposto integrado.
Quando a entidade realiza mais de uma atividade, o que tem impactos desde os valores recolhidos até aos limites de receita, superfície, energia, aluguéis, deverá ser enquadrada de acordo com a sua atividade principal, ou seja, aquela em que obtenha maiores ingressos brutos. É uma solução distinta da do Brasil que permite a segregação de receita em diferentes categorias para apuração.
Quanto à saída do regime, ela poderá ser voluntária, por meio de renúncia, ou por exclusão. Em ambos os casos é vedado o retorno ao regime no prazo de 3 anos.
Porque conhecer o Monotributo argentino pode ajudar a aprimorar o Simples Nacional do Brasil?
O regime monotributo considera outros fatores além da receita bruta – superfície, energia consumida e despesa com aluguel – para inclusão, categorização e exclusão das empresas. A caracterização é realizada de forma mais integral e, portanto, é mais difícil manipular uma variável para seguir com o enquadramento no regime. Além disso, o teto do regime é consideravelmente mais baixo que o Simples Nacional (maior focalização). O pagamento é dado por um valor fixo de acordo com cada categoria, podendo gerar a isenção até mesmo do próprio monotributo, o qual reduz os custos administrativos e facilita o cumprimento tributário.
Conclusão
Em conclusão, o desafio de desenhar um regime tributário que se adapte às necessidades das MPEs brasileiras, para maximizar sua atuação como fator dinamizador da economia, encontra paralelo em administrações tributárias da América Latina.
Conhecer as experiências da região pode trazer valiosas lições aprendidas para aprimorar o Simples Nacional e garantir que as pequenas empresas brasileiras paguem seus impostos corretamente e que os custos de cumprimento e controle tributário sejam acessíveis, estimulando sua produtividade e formalização.
Parte deste blog se beneficiou de discussões com a tributarista Pilar Coutinho.
[1] A definição de micro e pequena empresa varia de país a país. No Brasil, por exemplo, o tamanho da empresa pode ser definido segundo dois critérios: número de funcionários e faturamento. As microempresas são definidas por um faturamento anual de até R$ 360 mil ou por empregarem até 9 pessoas (setor de comércio e serviços) ou 19 pessoas (setor industrial). As pequenas empresas são definidas por um faturamento anual de até R$ 4,8 milhões ou por empregarem de 10 a 49 pessoas (comércio e serviços) ou de 20 a 99 pessoas (indústria).
[2] OECD (2015), Taxation on SMEs in OECD and G20 Countries, OECD Tax Policy Studies, No. 23, OECD Publishing, Paris. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1787/9789264243507-en>.
[3] IBGE (2021), Estatísticas do cadastro central de empresas: 2019 / IBGE, Coordenação de Cadastros e Classificações. 120 p. Rio de Janeiro. Disponível somente em meio digital: < https://biblioteca.ibge.gov.br/index.php/biblioteca-catalogo?view=detalhes&id=2101833>. Acesso em 16/11/2021.
[4] Levantamento feito pelo Sebrae, a partir de dados do Caged, do Ministério da Economia. Disponível em: https://www.agenciasebrae.com.br/sites/asn/uf/NA/em-2021-pequenos-negocios-geraram-mais-de-71-de-todas-as-vagas-de-emprego,537bcc10b45ec710VgnVCM100000d701210aRCRD
[5] OECD (2015), Taxation on SMEs in OECD and G20 Countries, OECD Tax Policy Studies, No. 23, OECD Publishing, Paris. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1787/9789264243507-en>.
[6] Podem ser enquadradas no Simples Nacional como ME ou EPP as seguintes naturezas jurídicas: sociedade empresária, sociedade simples, empresa individual de responsabilidade limitada e empresário individual.
[7] Disponível em <https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap/politicas/2020/subsidios/relatorio-de-recomendacoes-cmas-2020-simples-nacional>. Acesso em 16/11/2021.
[8] Receita Federal: Demonstrativos de Gastos Tributários – PLOA 2022. Disponível em: https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/acesso-a-informacao/dados-abertos/receitadata/renuncia-fiscal/previsoes-ploa. Acesso em 16/11/2021.
[9] A Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) é a verificação dos efeitos decorrentes da edição de um ato normativo, considerando o alcance dos objetivos pretendidos e os demais impactos sobre o mercado e a sociedade em consequência de sua implementação.
[10] Alberto Barreix e Darío González. (2020) Tributación para las Mipymes: un régimen para el 80% de los contribuyentes que pagan el 2%. Blog Recaudando Bienestar – BID. <https://blogs.iadb.org/gestion-fiscal/es/tributacion-para-mipymes-post-pandemia/>.
[11] Alberto Barreix e Darío González. (2020) Tributación para las Mipymes: un régimen para el 80% de los contribuyentes que pagan el 2%. Blog Recaudando Bienestar – BID. <https://blogs.iadb.org/gestion-fiscal/es/tributacion-para-mipymes-post-pandemia/>.
[12] Considerando a equivalência de 1 UF = US$ 37,02 (17/11/2021).
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