Por M. Caridad Araujo y Norbert Schady
El Bono de Desarrollo Humano (BDH), el programa de transferencias monetarias (PTM) originalmente creado en Ecuador en 1998, es uno de los programas sociales de la región que ha sido más ampliamente evaluado. Con la excepción de Progresa en México, hay más artículos académicos escritos sobre los impactos del BDH que sobre ningún otro PTM de la región. Un reciente libro del Banco Interamericano de Desarrollo destina un capítulo entero a revisar lo que se ha aprendido a lo largo de estos años sobre el BDH. Estos son sus hallazgos más destacados:
1. Por su cobertura y presupuesto, el BDH es el principal programa de protección social en Ecuador. Creado como un programa compensatorio ante la crisis económica de fines de los 90 durante el gobierno de Mahuad, el BDH ha experimentado pocos cambios en su diseño e implementación – las excepciones han sido actualizaciones a su focalización y ajustes al monto de la transferencia. Entre 2001 y 2013 se amplió significativamente su cobertura y en ese año aproximadamente una de cada tres personas del país recibía transferencias del BDH. La proporción de hogares beneficiarios sobre el total del país alcanzó su punto más bajo, 12,4%, en 2014, cuando se movió el umbral de elegibilidad con el propósito de enfocarlo en el quintil más pobre. En 2017, su presupuesto alcanzaba menos de un punto del PIB, 0,4%. Aunque unos años antes había llegado a ser el mayor PTM de Latinoamérica en términos proporcionales, desde 2014, se encuentra más cerca del promedio regional.
2. Aunque en elementos como su método de focalización o mecanismo de pagos el BDH es similar a otros PTM de la región, tiene sus particularidades. Al igual que otros PTM, en el BDH la transferencia se paga a las mujeres, madres del núcleo familiar. No obstante, a diferencia de otros programas, el BDH nunca ha verificado el cumplimiento de corresponsabilidades en educación y salud de manera regular y, como resultado, los hogares que no cumplen con ellas no son penalizados. Dado que sí ha promovido la inversión en educación y salud de sus beneficiarios a través de campañas de información, el BDH no debería considerarse un PTM condicionadas, sino más bien “etiquetadas” (porque las transferencias vienen con una etiqueta, o envían una señal sobre su uso, a los beneficiarios). Otra diferencia importante es que la transferencia del BDH ha sido (hasta el anuncio del Bono Variable a fines de 2017) un monto fijo por hogar mientras que en otros programas se ajusta de forma variable según el número de niños (e incluso según su sexo y grado escolar). Cuando fue creado, el BDH pagaba una transferencia de US$7 por hogar por mes, valor que aumentó a US$50 en 2014.
3. El BDH ha contribuido de manera sustancial a la reducción de la pobreza en Ecuador. Al transferir ingresos de forma mensual a un número importante de hogares pobres, los PTM contribuyen a la reducción de la pobreza. De ahí que uno de sus objetivos principales es el redistributivo, al asegurar un piso mínimo de protección a las familias en mayor desventaja. Como es de esperar, su aporte a la reducción de la pobreza es proporcional al tamaño de su cobertura entre la población pobre y al monto de la transferencia. Según simulaciones realizadas con datos de la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU), en 2013, antes del cambio del umbral de elegibilidad, las transferencias del BDH redujeron la tasa de pobreza extrema en un 30%, la brecha de pobreza extrema en un 44%, y la severidad de la pobreza extrema en un 56%. Posterior a la reforma, en 2015, las transferencias del BDH redujeron la tasa de pobreza extrema en un 20%, la brecha de pobreza extrema un 34%, y la severidad de la pobreza un 47%.
4. Persiste el desafío de asegurar que la población más pobre acceda a los beneficios del BDH. Aunque el BDH es claramente un programa progresivo (es decir, la proporción de personas beneficiarias que pertenecen al quintil más pobre en cuanto a ingresos es mayor que aquella en el quintil más rico), existe una proporción sustantiva de personas muy pobres que no reciben el BDH. Tampoco es claro que el cambio de modelo haya mejorado de manera significativa la focalización del BDH en cuanto al porcentaje de hogares en el quintil de ingresos más pobre que no recibía el programa antes. Por ejemplo, en 2014 y 2015, menos del 40% de todas las personas del quintil de ingresos más pobre eran beneficiarios del BDH.
5. El BDH ha tenido impactos importantes a lo largo del tiempo en diferentes variables relacionadas con el bienestar de los niños, las familias y las mujeres de los hogares beneficiarios. El BDH cuenta con varias evaluaciones experimentales y no experimentales, que usan métodos de regresión discontinua alrededor del umbral de corte de su índice de pobreza empleado en la focalización. En esta sección nos enfocaremos en los resultados en los niños. Con respecto a los niños de hogares beneficiarios, se ha evaluado el impacto del BDH en diferentes dimensiones relacionadas a los niños de hogares beneficiarios, especialmente en zonas rurales. Por ejemplo, una de las primeras evaluaciones experimentales encontró impactos positivos del programa en una medida compuesta de desnutrición, anemia y desarrollo motor entre los niños más pobres. Otro estudio más reciente se enfocó en el cambio en la elegibilidad, resultado del cambio de la herramienta de focalización (del Selben I al Selben II) y encontró que, dos años después del cambio, los niños de hogares que dejaron de recibir la transferencia tenían menor peso y talla que los que siguieron recibiéndola, mientras que los niños de los hogares que empezaron a recibir la transferencia mejoraron en su peso y talla con respecto a aquellos que no la recibieron. Otras investigaciones han estudiado el impacto del BDH sobre el desarrollo cognitivo y del lenguaje. Uno de ellos, enfocado en el ámbito rural, encuentra que el programa aumentó el desarrollo de lenguaje de niños de entre 0 y 18 meses de edad en línea de base. Otro estudio, también en lo rural, se enfoca en una medida compuesta de desarrollo cognitivo y del lenguaje para niños de 18 a 59 meses en línea de base y únicamente encuentra impactos sobre los niños más pobres y no sobre el total de la muestra. En lo que tiene que ver con resultados educativos de corto plazo, hay dos estudios, ambos en el ámbito rural (los enlaces respectivos son este y este), que identifican importantes efectos sobre la matrícula escolar. No obstante, los resultados en cuanto a aprendizaje, tanto de corto como de largo plazo, son menos alentadores pues no revelan que el BDH ha tenido impactos en términos de lo que aprenden los niños beneficiarios en las escuelas.
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M. Caridad Araujo es economista principal en la División de Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Norbert Schady es asesor económico principal en el Sector Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
En Ecuador el Bono de Desarrollo Humano esta siendo afectado en los sectores pobres por el asecho del micro tráfico y utilización en uso de estupefacientes, es decir falta educación.
El bono sirve siempre y cuando haya control: control de cómo se lo usa y si se cumplen las normativas por parte de las gente que lo cobra, de mantener a los hijos. Lamentablemente ese control aún es ineficaz y muchas mujeres buscan cobrar el bono y tienen a sus hijos sin llevarlos siquiera a un control de salud.