Gran parte de los municipios brasileños convive, por un lado, con dificultades en la construcción de infraestructura a partir de procesos de urbanización rápida, y por otro, con la escasez generalizada de recursos para invertir en servicios urbanos. En respuesta, algunos municipios brasileños comenzaron a explorar oportunidades para aumentar su inversión en infraestructura a través de instrumentos de valorización del uso de suelo.
Recientemente, la literatura relacionada con el desarrollo urbano y la gestión fiscal ha venido utilizando el término de “operaciones urbanas en consorcio” (Operações Urbanas Consorciadas, OUC) para referirse a un instrumento urbanístico utilizado principalmente en Brasil. Esta herramienta ganó notoriedad principalmente gracias a la experiencia de la ciudad de Sao Paulo y, más recientemente, por el proyecto del Puerto Maravilla, en Río de Janeiro.
Lo atractivo de este recurso a la vista de planificadores, gestores urbanos y sector privado –desarrolladores y contratistas principalmente–, es sobre todo la dimensión de los montos recaudados en estos proyectos. Tan sólo dos operaciones urbanas en Sao Paulo han recaudado más de $US 1.000 millones de dólares en una década. El proyecto de Río de Janeiro es aún más ambicioso: se espera captar algo más del doble en solamente una operación, vinculada a un contrato de asociación público-privada de 15 años.
Sin embargo, todavía se sabe muy poco acerca del funcionamiento de este instrumento, y no son escasos los análisis equivocados o superficiales en la materia, pues basta otorgar edificabilidad adicional mediante contrapartidas financieras que apalancarán considerables sumas de dinero. Las operaciones urbanas en consorcio prevén una sociedad accidental entre el sector público, propietarios, vecinos y beneficiarios de una determinada zona o territorio para incentivar transformaciones urbanísticas estructurales, mejoras sociales y la valorización ambiental.
Esta herramienta generalmente se utiliza como instrumento de planificación y gestión en grandes proyectos urbanos. Al proponer la intervención en un territorio específico, la operación urbana de consorcio estipula su propia forma de financiación, aprovechando la oportunidad de contabilizar externalidades positivas generadas por la misma intervención. Se trata, por lo tanto, de un instrumento complejo que opera como un paraguas para varios otros instrumentos complementarios que se deben coordinar para viabilizar la ejecución de un macroproyecto urbano.
Para aprovechar las potencialidades de este instrumento es fundamental comprender su funcionamiento en la práctica. La experiencia de dos décadas en la ciudad de São Paulo –con sus errores y aciertos– ofrece pistas importantes en cuanto al manejo del instrumento, y puede dar pistas para su aplicación en otros contextos, sobre todo en momentos de crecientes restricciones fiscales y ante la persistencia de la necesidad de grandes inversiones en infraestructura urbana.
Para entender mejor las posibilidades, en el BID hemos preparado una reciente investigación (disponible solo en portugués) con el objetivo de hacer una minuciosa revisión y evaluación de las operaciones urbanas implementadas en la ciudad de São Paulo, cuya experiencia comúnmente se confunde con el propio instrumento. La investigación identifica los atributos de viabilidad de este tipo de operaciones y las lecciones y recomendaciones que se pueden sacar a partir del estudio de caso de cuatro operaciones urbanas vigentes en dicho municipio: Centro, Água Branca, Faria Lima y Agua Espraiada.
El análisis muestra la relevancia de este novedoso instrumento de planificación y gestión urbana, que cuando es implementado correctamente, tiene el potencial de aportar al desarrollo de una ciudad y sus propias dinámicas. Finalmente, sus resultados dependerán tanto de la propuesta de transformación de un territorio determinado, como de la relación entre esta área y el resto de la ciudad. Queda claro que no se trata solamente de otorgar incentivos, sino también de evaluar normas y regulaciones en la actividad inmobiliaria para que se logren los retos planteados en el proyecto.
La importancia de las operaciones urbanas en consorcio está no sólo en la posibilidad de recaudar fondos para financiar las intervenciones deseadas, sino también –y principalmente– para reunir atributos que sean capaces de viabilizar transformaciones urbanas estratégicas, alineadas a las directrices de la política urbana del municipio.
*Autora invitada: Camila Maleronka es arquitecta y urbanista, graduada en Administración Pública, máster en Vivienda y doctora en Urbanismo. Fue gerente de estudios económicos en SP Urbanismo. Es colaboradora del Lincoln Institute of Land Policy, consultora del BID y del Banco Mundial en las áreas de urbanismo y finanzas urbanas. Desde 2013 trabaja en P3urb, empresa de estructuración de proyectos inmobiliarios.
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