Novo Fundeb: prós e contras das propostas em debate

Governo e sociedade civil discutem hoje a renovação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). O chamado novo Fundeb apresenta-se como uma janela de oportunidade única para a permanência e aprimoramento do principal mecanismo de financiamento da educação básica no Brasil.

Hoje, o Fundeb atende o ensino básico desde a creche até o ensino médio. Ele é formado por 27 fundos  abastecidos por recursos provenientes de impostos e transferências dos estados, municípios e Distrito Federal. Como estes fundos são de âmbito estadual, a receita do Fundeb de um estado depende do montante que aquele estado e seus municípios são capazes de arrecadar a partir de suas próprias bases tributárias. Os recursos do Fundeb são distribuídos de volta para os entes federados com base no número de matrículas em cada etapa e modalidade de ensino. Além desses recursos, a União transfere uma quantia complementar para os fundos que não alcançam o valor mínimo por aluno definido nacionalmente.

A publicação Novo Fundeb: Prós e Contras das Propostas em Debate, realizada em parceria com o D³e, discorre sobre cinco componentes-chave do fundo, sendo eles, a arrecadação da receitas que compõem o fundo, os seus critérios de redistribuição, a complementação da União, o valor mínimo nacional por aluno/ano e as despesas a serem financiadas. Neste relatório, buscamos responder três principais perguntas: 1) Como funciona cada um desses componentes? 2) Quais as propostas para revisá-los? 3) Quais os prós e os contras dessas propostas e o que mais deve ser considerado? Para ajudar a compreender esse leque de informações, veja abaixo as principais propostas em debate:

1. Sobre a arrecadação

Como funciona atualmente?

A cesta tributária do Fundeb é formada por 20% das receitas de alguns impostos e transferências constitucionais vinculadas à educação dos estados, Distrito Federal e municípios.

Quais as principais propostas?

Algumas propostas sugerem a inclusão de impostos municipais que não integram o Fundeb para que haja uma redistribuição mais equalizadora dos recursos entre entes federados. Além disso, discute-se a necessidade de revisar a atual cesta de impostos do Fundeb tendo em vista potenciais perdas de receita do ICMS ou reformas tributárias que mudem significativamente os valores atualmente vinculados ao fundo.

Prós e contras

• Introduzir tributos municipais na cesta de impostos do Fundeb pode de fato diminuir as desigualdades no financiamento da educação básica, mas é importante considerar certos desafios. Primeiro, existe um obstáculo político, pois municípios grandes e ricos provavelmente perderiam significativamente mais recursos do que municípios mais pobres se novos impostos locais fossem utilizados na arrecadação do fundo. Incertezas quanto à disponibilidade e a transparência dos dados oficiais desses tributos também dificultam a operacionalização de tal proposta.
• Para suavizar o efeito dos movimentos cíclicos da economia no montante arrecadado, uma alternativa é adotar uma técnica que capte a tendência de longo prazo da economia por meio da média móvel: em períodos de expansão, a média móvel promoveria a utilização dos recursos abaixo do total arrecadado (gerando poupança), ao passo que, em momentos de retração, elevaria o uso acima do que a economia produziu (“consumindo” a poupança do período de expansão).

2. Sobre a redistribuição

Como funciona atualmente?

Os recursos do Fundeb são distribuídos para os fundos estaduais proporcionalmente ao número de matrículas em cada etapa e modalidade de ensino.

Quais as principais propostas?

As principais propostas relacionadas aos critérios de redistribuição são: pesos maiores para etapas e modalidades de ensino com demanda superior à capacidade da rede de ofertar vagas (por exemplo, creches e escolas de tempo integral); incluir ponderações por nível socioeconômico e capacidade de arrecadação fiscal; e criar mecanismos na fórmula do Fundeb para reduzir os índices de repetência

Prós e contras

• Aumentar o peso de etapas e modalidades que possuem maior demanda (como creches e ensino integral) pode incentivar políticas de expansão, mas, por outro lado, ampliar a desigualdade na distribuição dos recursos: redes com mais matrículas em creches e escolas de tempo integral, por exemplo, normalmente têm nível socioeconômico mais alto.
• Um peso maior para estudantes mais pobres é uma boa alternativa para compensar as desvantagens sociais que esses grupos enfrentam. Incluir, adicionalmente, um peso para o potencial de arrecadação fiscal do município impõe ao governo local a responsabilidade de não reduzir sua arrecadação. Notamos, contudo, que fórmulas excessivamente complexas dificultam a transparência na distribuição dos recursos.
• Quanto à discussão sobre a taxa de repetência, atualmente o repasse a um determinado município pode ser afetado pelo aumento do indicador em outras redes no mesmo estado. Nesse sentido, a proposta de diminuir o peso de alunos repetentes pode ser um bom incentivo para reduzir os índices de repetência, que são altos.

3. Sobre a complementação da União

Como funciona atualmente?

Quando o valor por aluno/ano decorrente das receitas do Fundeb (Valor Anual por Aluno: VAA_Fundeb) fica abaixo do valor mínimo nacional por aluno/ano, o estado e seus municípios recebem recursos adicionais do governo federal — a chamada complementação da União, cujo montante equivale a 10% da receita total arrecadada pelo Fundeb.

Quais as principais propostas?

• Algumas propostas defendem que, ao invés de definir os beneficiários da complementação da União com base no VAA_Fundeb, o governo federal deveria priorizar entes federados com baixo valor por aluno/ano quando a totalidade das receitas vinculadas à educação fosse considerada (VAA_Total).
• Ao invés de transferir os recursos da complementação para fundos estaduais, como ocorre atualmente, propõe-se que o governo federal envie os recursos diretamente para as redes de ensino com baixo valor total por aluno/ano.

Prós e contras

• Evidências indicam que a complementação com base no VAA_Total e com recursos enviados diretamente aos entes federados seria mais equitativa do que o modelo atual (TANNO,2017). No entanto, há desafios operacionais no uso do VAA_Total por conta da estrutura fixa de despesas que não são em MDE (com recursos fora da cesta do Fundeb), além da dificuldade de estimar a arrecadação com impostos que atualmente não financiam o fundo.
• Ao condicionar o repasse dos recursos da complementação da União a certas ações indutoras de qualidade é necessário garantir que sistemas com alunos mais vulneráveis — que normalmente têm mais dificuldade de produzir melhores resultados — não sejam penalizados injustamente por suas condições socioeconômicas.

Para saber os aspectos dos componentes “Valor mínimo nacional por aluno/ano” e “Despesas a serem financiadas” faça o download da publicação “Novo Fundeb: Prós e Contras das Propostas em Debate”.

 

O futuro do Fundeb é uma das questões mais urgentes da educação brasileira no momento. A revisão desta política exigirá um equilíbrio nas decisões que afetam a adequação, a equidade e a eficiência dos gastos educacionais. Não existe um equilíbrio “certo” entre esses fatores, mas é essencial que estes três elementos sejam sempre considerados.