Disciplina fiscal: ¿pueden ayudar las constituciones?

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Por Mark Hallerberg

En los últimos tiempos hubo un renovado interés por incorporar reglas fiscales directamente en las constituciones. En 2012, se preveía que los firmantes del llamado “Compacto fiscal” en Europa introdujeran una regla presupuestaria balanceada que “preferentemente (tuviera) estipulaciones constitucionales”. Esos firmantes incluían a 25 de los actuales 28 países miembro de la Unión Europea, que ahora tienen vigente algún tipo de regla fiscal a nivel nacional. Sin embargo, esta situación no se restringe a Europa. En Brasil, hay un debate sobre una enmienda constitucional que limitaría el crecimiento del gasto por hasta 20 años.

Cuando Chile considera sancionar una nueva constitución, ¿qué lecciones debería aprender de otros países?

La investigación comparativa sobre reglas constitucionales, a diferencia de las reglas “normales” fiscales aprobadas en carácter de leyes ordinarias o introducidas por un presidente o ministro de Finanzas, es poco frecuente. Un estudio reciente de Zareh Asatryan, Cesar Castellon y Thomas Stratmann cubre siglos de este tipo de reglas. Considera tanto reglas presupuestarias balanceadas constitucionales como reglas de procedimiento constitucional para restringir los poderes de la legislatura (como el artículo 67 de la Constitución de Chile de 1980), y descubre que reducen tanto la carga de deuda total como el gasto.

En la práctica, lo que sabemos a través estos ejemplos y de otros sin restricciones fiscales consagradas en la constitución, es que las reglas del juego bajo el proceso de formulación de políticas de un país determinado se entrelazan. Para lograr resultados exitosos en política fiscal, las reglas se deben complementar entre sí. Esto quiere decir que se deben analizar con mucho cuidado las implicaciones para la política fiscal de cualquier cambio en la constitución de Chile.

El caso alemán es instructivo. La República Federal tenía una “regla de oro” en el artículo 115 de su “Ley Básica”, que esencialmente establecía que el gobierno no debía tomar prestado más de lo que invertía en un año dado. Sin embargo, en la práctica la cantidad que se tomaba prestada era mayor que la inversión, en especial en la década de 2000. La carga de deuda aumentaba durante los tiempos económicos difíciles y nunca bajaba realmente en los buenos tiempos. El país aprobó una regla fiscal constitucional, el llamado “freno a la deuda”, que buscaba hacer frente a las fallas de su predecesora. Era una regla presupuestaria estructural balanceada, lo que quiere decir que el gobierno debe tener un superávit presupuestario en los buenos tiempos y puede tener un déficit en épocas de vacas flacas. Entre 2011 y 2015 hubo un período de transición antes de que la regla finalmente fuera implementada a nivel nacional en 2016.

La puesta en práctica de esta medida causó dos problemas. Primero, no estaba claro cómo traducir las metas contenidas en las reglas fiscales a un presupuesto concreto. Los miembros del gabinete, en particular, estaban acostumbrados a negociar por separado con el ministro de Finanzas, y ocasionalmente entre ellos. Como deja en claro un análisis del presupuesto realizado por la OCDE, el gobierno federal entonces introdujo un sistema presupuestario controlado por los más altos funcionarios, que fortaleció el rol del ministro de Finanzas dentro del proceso. El segundo problema era cómo explicar la regla fiscal. Sigue siendo notoriamente compleja, y muchas personas tanto en el gobierno como entre los votantes no la entendían. El ministro de Finanzas ha recurrido a una versión mucho más simplificada, llamada el “cero negro”. Esto simplemente promete que el presupuesto mismo —no el presupuesto estructural— estará equilibrado o en situación mejor. Sin dudas, esto no reemplaza la regla constitucional. Pero cumplir con esta regla fiscal interna implica que no habrá problemas para cumplir con la constitucional.

De esta forma, se introdujeron nuevas reglas para hacer frente a debilidades del proceso de formulación de políticas alemán. Alemania es una democracia parlamentaria, con una fuerte disciplina partidaria. ¿Qué debilidades se podrían prever bajo el sistema presidencial de Chile?

Primero, mientras Chile ha tenido un alto nivel de disciplina partidaria en comparación con otros países latinoamericanos, esto probablemente se relaciona con su sistema electoral previo. Sin embargo, el nuevo sistema electoral incorpora listas abiertas de representación proporcional. Y se puede prever que la disciplina partidaria disminuirá. Cada miembro del Congreso querrá quedar primero en la lista. Es probable que los candidatos prometan destinar fondos a grupos de interés reducidos y no tengan motivos para pensar en los costos generales. Investigaciones anteriores sugieren que el involucramiento de un presidente fuerte en el proceso presupuestario es especialmente importante para la disciplina fiscal cuando un congreso es elegido a través de listas abiertas de representación proporcional (ver Hallerberg y Marier 2004). En la actual Constitución chilena, la regla de procedimiento en el artículo 67 ya le otorga este poder al presidente: el congreso no puede aumentar el gasto o reducir los ingresos en la Ley de Presupuestos. De esta forma, teniendo en cuenta el nuevo sistema electoral, es clave mantener el artículo 67 (o algo similar) en la próxima constitución.

Segundo, los sistemas presidenciales tienen mandatos fijos. Esto significa que las elecciones se realizan de forma regular en fechas preestablecidas. En consecuencia, los gobiernos podrían verse tentados a gastar más en años preelectorales y recortar impuestos justo antes de las elecciones para darle más poder adquisitivo a los votantes. Y esta tentación podría ser aún mayor en un sistema de lista abierta, en el cual un puñado de votantes pueden definir a los candidatos ganadores. En ese tipo de casos, las instituciones fiscales que fortalecen los aspectos multi-anuales del proceso presupuestario podrían ser especialmente útiles. En Uruguay, por ejemplo, los planes multi-anuales tienen un carácter esencialmente legal (ver Moraes, Chasquetti y Bergara 2009). En Chile, desde 2001 está vigente una regla fiscal estructural. Pero a diferencia de la regla fiscal alemana, actualmente no está incluida en la constitución y además incluye el precio del cobre en los cálculos para determinar el balance presupuestario permisible.

Se puede considerar si—como en Alemania—esta regla debería formar parte de la nueva constitución. Podría brindar un contrapeso útil a otros temas con implicaciones fiscales que podrían aparecen en la carta magna. Sin embargo, una preocupación inmediata es si sería demasiado inflexible ante shocks imprevistos. Podrían darse situaciones, como desastres naturales, donde sería deseable suspenderla. La regla chilena actual no tiene una “cláusula de salida”. En cambio, la que integra la constitución alemana tiene una estipulación de ese tipo: ante “catástrofes naturales y situaciones de emergencia excepcionales”, es posible suspender la regla. Una debilidad de esta opción es que hace falta una mayoría absoluta en la cámara baja del parlamento para tomar la determinación, y esta mayoría es (habitualmente) la misma que respalda al gobierno. Como consecuencia, un gobierno podría, en teoría, convertir en excepcional cualquier presupuesto que proponga. Una mejor versión de la regla requeriría una súper mayoría, como por ejemplo dos tercios del congreso. Cuando el país sufre un terremoto u otro desastre natural y debe dedicarse a la reconstrucción, tanto el gobierno como la oposición deberían poder acordar que la regla debería ser suspendida.

Estos ejemplos indican la importancia de sincronizar entre sí las distintas piezas del proceso de formulación de políticas. Esto será así en cualquier tipo de constitución que el país decida implementar.

Autor invitado: Mark Hallerberg es profesor de Administración Pública y Economía Política en la Escuela de Gobierno Hertie en Berlín, Alemania. Anteriormente fue profesor en la Universidad Emory, la Universidad de Pittsburgh y el Instituto de Tecnología de Georgia.

*Esta entrada es parte de una serie de artículos sobre #ReformaConstitucional, basados en un seminario sobre el tema organizado por el Departamento de Investigación del BID.

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