En las últimas décadas, decenas de países globalmente han adoptado programas de transferencia monetaria para combatir la pobreza y evitar que se transmita de generación en generación. Aunque muchos de estos programas han tenido gran éxito en la lucha contra la pobreza a largo plazo, los ingresos fluctúan debido a las crisis económicas y, como consecuencia, la población objetivo de los programas sociales puede variar. Durante las crisis económicas, como la pandemia de COVID-19, muchos hogares que antes no eran pobres han caído en la pobreza y necesitan desesperadamente las transferencias del gobierno para salir de ella. Los gobiernos, por su parte, necesitan saber cómo ajustar la red de seguridad social sin quebrar el presupuesto.
Es por ello que el desafío de seleccionar a los beneficiarios de las transferencias monetarias durante las crisis se vuelve crucial. Esto cobra particular relevancia en América Latina y el Caribe donde más de la mitad de la población trabaja en el sector informal sin seguro de desempleo, e incluso las personas que trabajan en el sector formal pueden carecer de una protección adecuada.
Las virtudes de la focalización dinámica
En un reciente estudio evaluamos cuatro métodos de selección de beneficiarios para un programa de transferencia monetaria. Demostramos que, aunque no existe una panacea, un método dinámico y flexible que incorpore datos de alta frecuencia sobre los shocks económicos puede mejorar la focalización a un costo razonable durante una crisis económica. A nivel sistémico, los shocks pueden deberse a crisis económicas, pandemias y desastres naturales. A nivel familiar, pueden causar pérdidas de empleo, muertes o enfermedades. La incorporación de información sobre los shocks en los métodos tradicionales de selección de beneficiarios permite a los programas de transferencias monetarias cumplir los objetivos de los programas tradicionales de lucha contra la pobreza y proporcionar una especie de seguro de desempleo a las familias con bajos ingresos.
Documentamos las ventajas y desventajas de cuatro enfoques diferentes de la selección de beneficiarios para un programa hipotético cuyo objetivo es proporcionar transferencias monetarias a los hogares con ingresos por debajo del umbral de pobreza extrema. Utilizamos datos de panel para una muestra aleatoria de hogares del registro social del gobierno colombiano. El registro social cubre cerca del 50% de la población colombiana y se basa en encuestas detalladas a los hogares que recogen información sobre la propiedad de bienes, la calidad de la vivienda y las características demográficas. Esta información se combina en un modelo estadístico, denominado pruebas indirectas de medios de vida (PMT, por su sigla en inglés), para obtener una estimación de los ingresos de los hogares.
Nuestros resultados muestran las virtudes y limitaciones de los distintos métodos. Muchos gobiernos utilizan una PMT estática, lo que significa que establecen un umbral estricto para la PMT por debajo del cual las personas son seleccionadas o rechazadas de la asistencia social. Nuestros resultados muestran que ese enfoque estático habría dejado sin ayuda a muchas personas con ingresos muy bajos, a medida que se acumulaban las pérdidas de empleo y de ingresos durante la pandemia. Esto se refleja en el error de exclusión (es decir, el porcentaje de personas elegibles que están excluidas de la asistencia social), que subió del 30% en 2019 al 35% en 2020. Un enfoque alternativo se basa en los mismos datos, pero simplemente aumenta el umbral de elegibilidad para tener en cuenta la pérdida generalizada de ingresos e incluir a más personas. Simulamos este enfoque desplazando el umbral de elegibilidad a 1,3 veces el umbral de pobreza extrema. Esto reduce el error de exclusión en nuestro modelo. Pero también tiene la desventaja de un gran error de inclusión, lo que significa que la ayuda se entrega a personas que están por encima del umbral de pobreza extrema.
Un tercer enfoque imita el utilizado por el gobierno colombiano, permitiendo a los hogares solicitar una actualización de su propiedad de activos, un indicador de sus ingresos. Este método puede reflejar los cambios en los ingresos a largo plazo, pero se queda corto durante las crisis porque las familias pueden tener dificultades para liquidar sus activos en ese tipo de emergencias, lo que impide que el método refleje con precisión las fluctuaciones de los ingresos.
Incorporación de las fluctuaciones de los ingresos en los programas sociales
Un cuarto enfoque, que denominamos dinámico, incorpora datos de mayor frecuencia. Toma los indicadores de pobreza de referencia de un individuo, o PMT, y los actualiza mensualmente con nueva información sobre pérdidas y ganancias de empleo, así como los shocks no laborales antes mencionados, como un desastre natural o una enfermedad en la familia, para predecir la variación de los ingresos. Este método incorpora a más personas necesitadas y genera beneficios sociales para la sociedad, incluso teniendo en cuenta el riesgo moral, es decir, la tergiversación de la situación laboral por parte de algunas personas. Este método dinámico aumenta el bienestar social global en un 13%, en comparación con el método de utilización de la PMT estática tradicional (con el umbral de elegibilidad original) y lo hace aumentando el presupuesto sólo en un 8%.
Los formuladores de políticas públicas, por supuesto, decidirán qué métodos les convienen más, en función de su flexibilidad en cuanto a los importes de las transferencias y las limitaciones presupuestarias generales. Por ejemplo, ampliar la red de seguridad aumentando el umbral de elegibilidad a 1,3 veces el umbral de pobreza extrema aumenta el bienestar social en un 32%, pero incrementa el presupuesto en un 37%. Otros métodos tienen diferentes ventajas y desventajas.
Una herramienta valiosa para América Latina y el Caribe
El gran número de personas que carecen de cualquier tipo de seguro que les brinde protección en caso de una grave crisis de ingresos representa un verdadero desafío para América Latina y el Caribe, con sus elevadas tasas de informalidad. Dichas personas, en riesgo de caer en la pobreza, necesitan ayuda gubernamental y la necesitan rápidamente, antes de que su pobreza se vuelva crónica. La región ha logrado importantes resultados en la lucha contra la pobreza estructural. Ahora necesita flexibilizar sus sistemas de protección social, para hacer frente a los shocks que afectan a las personas vulnerables que normalmente se encuentran por encima del umbral de pobreza. Un enfoque más dinámico de focalización ofrece esa opción. Esta alternativa podría resultar esencial en caso de perturbaciones generalizadas, desde pandemias hasta desastres naturales.
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