Se suele recordar a El espíritu de las leyes de Montesquieu como el libro donde se enuncia la división de poderes: ejecutivo, legislativo y judicial. Montesquieu, a través de su influencia en los liberales franceses, es una de las figuras que marcaron la Revolución francesa de 1789, aquella cuyo lema era Libertad, Igualdad, Fraternidad. Hay, no obstante, otra parte central de El espíritu de las leyes: la que proclama el determinismo climático, ese que dice que cada pueblo, en función de su clima y su territorio, termina generando unas leyes que reflejan ese contexto.
La Revolución francesa, que tuvo gran influencia en el imaginario que rodea las independencias latinoamericanas, legó en nuestros territorios conceptos como república o libertad. La igualdad, en cambio, desde la perspectiva actual parece más lejana en una región quizá lastrada por ese determinismo del que hablaba Montesquieu, que condenaría a sus pueblos a unas leyes e instituciones que generan una distribución muy desigual de la renta. Desigualdad que, entre otros muchos males, hace imposible la fraternidad entre unos pocos muy ricos y muchos muy pobres.
Y sin embargo la evidencia contradice esta visión. Usando datos históricos que intentan reconstruir la distribución del ingreso en diferentes regiones del mundo, Williamson (2015) destaca dos resultados interesantes. En primer lugar, «la mayoría de las sociedades de América Latina tiene actualmente un coeficiente de Gini mucho más alto del que tenían hace 150-200 años.» El presunto pecado original latinoamericano no es tan original. En segundo lugar, en comparación con el resto del mundo, la desigualdad en la región no era alta en las décadas posteriores a la independencia, sino que se volvió alta solo en comparación con aquellos países que se convirtieron en economías desarrolladas después de la Primera Guerra Mundial y establecieron políticas que promovieron sociedades más igualitarias. Esos países hoy desarrollados redujeron su desigualdad mediante cambios en las políticas públicas y en las instituciones, un proceso que América Latina experimentó en mucha menor escala. Un reciente informe del BID, La crisis de la desigualdad, analiza la tendencia de la desigualdad a lo largo de los últimos 30 años, por qué cayó y quiénes fueron los beneficiados de esta caída.
Tendencias de la desigualdad en la región
La disponibilidad de datos relativamente buenos en los últimos 30 años permite a los investigadores identificar tres períodos distintos: los años noventa, la primera década del siglo XXI y la segunda década del siglo XXI. El gráfico 1 muestra la evolución de la ratio de Kuznets 90/10 desde 1990 promediada en 17 países de la región. Desde 1990 hasta 2002 la desigualdad de la región fue estable: el 10% más rico de la población ganaba 45 veces más de lo que ganaba el 10% más pobre. Después de varias crisis económicas en los años noventa, sobre todo en Argentina, Brasil, Ecuador, México y Uruguay, en el siglo XXI se dieron unas condiciones externas favorables que, junto a unas reformas estructurales impulsadas en numerosos países, trajeron la estabilidad macroeconómica. Desde 2002 a 2012, la diferencia en la ratio de Kuznets disminuyó en promedio a una tasa anual de 1,68 puntos. Durante la tercera fase la reducción de la desigualdad continuó, pero más lentamente: entre 2012 y 2018 la ratio del ingreso disminuyó a una tasa anual de 0,62 puntos, menos de la mitad que el período anterior.
En el gráfico se observa también que en comparación con la evolución en países de la OCDE y otros con niveles de desarrollo similares a los de América Latina y el Caribe, la disminución en las medidas de la desigualdad observada en la región fue notable. Sin embargo, la región aún está lejos de llegar a los niveles observados en estas otras economías, donde la ratio está en torno a 10 para el año 2018 mientras que para América Latina y el Caribe se duplica (el 10% más rico gana 22 veces más que el 10% más pobre).
Gráfico 1. Ratio de ingresos del 10% más rico / 10% más pobre de la población
¿De dónde viene la reducción de la desigualdad?
Atajar la desigualdad es, en buena medida, mejorar los ingresos. El auge de las materias primas entre 2002 y 2012 permitió un aumento de la demanda de trabajadores no cualificados. La creciente participación laboral femenina también jugó un papel en la reducción de la desigualdad. Sin embargo, la política pública fue crucial. La ampliación del acceso a la educación y los aumentos de los salarios mínimos tuvieron un rol importante.
Otra forma de intervención pública más directa que también redujo las desigualdades en la región son los diversos programas sociales de transferencias, responsables de entre un cuarto y un tercio de las disminuciones observadas en la desigualdad. Lo hicieron con dos innovaciones de política: en primer lugar, la fuerte expansión a comienzos del siglo XXI de los programas de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas, que hacia 2008 se habían ampliado a toda la región. Estos programas se establecieron para lidiar con la pobreza y fueron diseñados para aumentar el consumo y reducir el costo de oportunidad de las inversiones para mejorar la salud y la educación de los niños. La segunda innovación de política, en una región con tanto peso de la economía informal, fue la creación o expansión de los programas no contributivos de salud y pensiones, lo que hizo que se ampliara en gran medida la cobertura y se redujese la pobreza, sobre todo entre las personas de edad avanzada.
¿Quiénes se beneficiaron de esta reducción?
Los hogares beneficiados de esta caída en la desigualdad pertenecen a la parte inferior de la distribución salarial. Si clasificamos a las personas de acuerdo con su nivel de ingreso, aquellos considerados como pobres tienen ingresos diarios inferiores a US$5 al día (en dólares constantes de 2011 ajustados por la paridad del poder adquisitivo). Después está la clase media, que comprende dos conjuntos de personas: aquellas cercanas a la línea de la pobreza y, por lo tanto, expuestas a un mayor riesgo de volver a la pobreza durante las crisis (la denominada población vulnerable), y la clase media establecida.
La caída de la desigualdad estuvo concentrada en hogares pobres que transitaron hacia las clases medias. El gráfico 2 muestra el porcentaje correspondiente a cada categoría. Se produjo una disminución considerable del porcentaje de personas por debajo del umbral de la pobreza. La tasa de pobreza bajó del 42% al 23%. El porcentaje de clase media subió, del 23% al 38%. A medida que las tasas de pobreza disminuyeron, creció el porcentaje de personas que pasaron a ser de clase media.
Mientras la pobreza disminuía a lo largo de los últimos 20 años y numerosas personas ascendían a la clase media, el porcentaje del ingreso percibido por el 1% que más gana se mantuvo casi constante en torno al 20%. Ahí está una de las razones para la alta desigualdad en la región: el 1% mas rico se lleva un porcentaje del total de ingreso de la economía que duplica al de otras regiones: en la OCDE el 1% mas rico se lleva el 10% del ingreso total; en otros países con un nivel de desarrollo igual al de la región ese porcentaje llega a 11%.
Gráfico 2. Cambios en diferentes partes de la distribución de ingresos
El camino recorrido en estos primeros 20 años del siglo XXI fue importante, pero las reducciones de la desigualdad del ingreso propiciadas por la disminución de la pobreza son aun frágiles. Un alto porcentaje de la población no estrictamente pobre pero sí en una situación de vulnerabilidad está cayendo nuevamente en la pobreza a causa del shock económico y sanitario desencadenado por la pandemia de la COVID-19. La región requerirá nuevamente políticas que fomenten el crecimiento con empleo y repensar medidas para hacer más efectivas las políticas fiscales redistributivas.
En conclusión, parafraseando a Churchill, un lema del estilo Nunca tan pocos tuvieron tanta riqueza no es privativo de América Latina y el Caribe. Unas buenas políticas, como se demostró a principios de este siglo, pueden revertir esta presunta maldición y recuperar el sueño de la independencia. El espíritu de las leyes se hace cada día, con buenos gobiernos y decisiones acertadas. Al menos en esto Montesquieu se equivocaba.
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