Numerosas economías emergentes, sobre todo en América Latina y el Caribe, se enfrentan a una deuda creciente, a déficit fiscales y a un crecimiento lento. Teniendo en cuenta la dirección de los razones de deuda sobre el PIB, numerosos países están decidiendo proceder a los “ajustes” para mantener la sostenibilidad. En este blog, propongo 10 prioridades que pueden orientar un período de consolidación empática.
Prioridad 1: Rapidez. Si el producto se encuentra en su punto potencial, no hay que retrasarse, pero si el producto se encuentra por debajo del potencial hay que moverse más gradualmente y en todos los casos tienen un plan creíble a mediano plazo. Cuando el producto de una economía se sitúa cerca de su nivel potencial a largo plazo, tanto las referencias teóricas como empíricas sugieren que el efecto de una política fiscal en el producto no es tan importante, sobre todo en las economías pequeñas y abiertas. Esto significa que el ajuste fiscal debería tener un impacto negativo pequeño en la economía y que no hay motivos para retrasarlo. Por otro lado, cuando el producto se sitúa por debajo del potencial (y suponiendo que en algún punto volverá a ese nivel), puede que lo más conveniente sea actuar progresivamente.[1] En cualquiera de los dos casos, un plan razonable a mediano plazo (no demasiado ambicioso) es muy útil y puede que a los países les convenga aprobar una legislación para aumentar su credibilidad. Un plan explícito y creíble contribuirá a bajar las tasas de interés y maximizará el impacto positivo de la consolidación fiscal en la inversión privada.
Prioridad 2: Tener objetivos explícitos en términos de resultados fiscales y del razón de deuda/ sobre PIB deseado – que debería ser al menos estabilizador y probablemente disminuir a mediano plazo. Las economías emergentes tienen una gama diversa de niveles de deuda. Jamaica tiene una deuda superior al 100% del PIB, mientras que en Costa Rica la deuda en relación con el PIB se sitúa aproximadamente en un 45%. En este último caso, un plan para mantener la deuda estable puede ser suficiente, mientras que en el primero el plan tiene que disminuir la deuda. Tener planes explícitos en términos de objetivos y explicar cómo esos objetivos se alcanzarán maximizará la credibilidad del plan y, una vez más, contribuirá a mantener o incluso a aumentar la inversión privada.
Prioridad 3: Impuestos versus gastos. Si los impuestos son muy altos, no hay que seguir subiéndolos sino centrarse en el recorte del gasto. Pero si el gasto es muy bajo, no hay que seguir recortando, sino centrarse en aumentar los ingresos. América Latina es una región muy diversa y en América del Sur hay varios países que tienen una fuerte carga fiscal, mientras que los países en América Central tienen niveles de gasto más bien bajos.
Prioridad 4: Proponer recortes que no afectarán al crecimiento. El aumento de la eficiencia (conseguir lo mismo con menos gasto), mejorar la focalización y reducir la filtración de los programas sociales (por ejemplo, recortar programas que ayudan a los hogares no pobres o focalizarlos mejor para ayudar a los pobres) podría producir ahorros considerables, quizá hasta entre el 2% y el 4% del PIB en América Latina y el Caribe. Se debe evitar el recorte de los proyectos de inversión de capital productivo. En efecto, si el producto se sitúa por debajo del potencial y los proyectos son verdaderamente productivos, una política de este tipo puede ser contraproducente, y aumentar la deuda en relación con el PIB en lugar de reducirla, debido a su impacto en el PIB. En América Latina y el Caribe, se requiere equilibrar y orientar el gasto fiscal hacia un mayor gasto de capital. Si se sigue esta prioridad, se obtendrán buenos resultados en esa dirección.
Prioridad 5: Contemplar una reforma fiscal y mejorar la administración tributaria. Hay un gran espacio de maniobra para mejorar los sistemas fiscales en numerosas economías emergentes. Esas reformas deberían tener como objetivo aumentar la eficiencia fiscal, mejorar los incentivos, promover el crecimiento, reducir la desigualdad y potenciar los estabilizadores automáticos. El diseño de una reforma adecuada es inevitablemente una tarea específica de cada país y dependerá de un conjunto de factores en relación con el estado del sistema actual y de las características de cada país. Por esto, es difícil generalizar sobre qué deben hacer los países. El documento del BID, Recaudar no basta proporciona un debate integral sobre las reformas fiscales potenciales en América Latina y el Caribe. Mejorar la administración tributaria puede aumentar considerablemente los ingresos.
Prioridad 6: Desarrollar un plan a mediano plazo para reducir la informalidad. La informalidad contribuye a una baja productividad y reduce la base fiscal, lo que implica que los impuestos en las empresas productivas formales son necesariamente más elevados. Sin embargo, reducir la informalidad es difícil y puede requerir a la vez incentivos y sanciones, además de exigir que numerosos sectores del gobierno trabajen conjuntamente. Se debe contemplar ofrecer servicios para que las empresas formales mejoren los incentivos a favor de la formalización y, en el aspecto fiscal, reducir los impuestos sobre el trabajo y otros impuestos que aumentan los incentivos para que las empresas funcionen en la informalidad.
Prioridad 7: Contemplar una reforma de las pensiones antes de que se produzca una crisis. Varias economías emergentes, entre ellas no pocas en América Latina y el Caribe, tienen sistemas de pensión que no son sostenibles financieramente, sobre todo dadas las tendencias demográficas previstas. Los sistemas de pensión en la región tienden a ser caros, regresivos y tienen una cobertura deficiente. Diferentes países tienen diferentes sistemas y es poco probable que las políticas públicas puedan elaborar una fórmula que sirva para todos (el documento del BID, Ahorrar para desarrollarse trata este aspecto con más detalle). Sin embargo, baste decir que es recomendable tratar este problema inminente más bien temprano que tarde.
Prioridad 8: Contemplar otras reformas para impulsar el crecimiento. Impulsar el crecimiento potencial y, por lo tanto, el denominador del ratio deuda/PIB es una estrategia incluso más recomendable que la consolidación fiscal. Hay numerosas iniciativas que los gobiernos pueden emprender, entre ellas la reformas estructurales en sectores susceptibles de impulsar el crecimiento en el corto a mediano plazo, mejorando el gasto necesario en infraestructura y un conjunto de políticas más específicas: el documento del BID ¿Cómo repensar el desarrollo productivo? contiene un análisis de algunas de dichas políticas. Éstas deberían ser congruentes con el plan de consolidación fiscal.
Prioridad 9: Fortalecer las instituciones fiscales. Numerosas economías emergentes se encuentran en la posición en que están hoy en día porque no ahorraron lo suficiente durante los tiempos favorables. De hecho, numerosos países en América Latina y el Caribe siguieron una política fiscal expansiva incluso cuando el producto se situaba por encima del potencial, algo difícil de explicar. Se requieren mejores instituciones fiscales para evitar que esto vuelva a suceder y quizá sea más fácil para un país adoptar una legislación adecuada (o introducir cambios constitucionales) en el presente, durante los tiempos menos favorables. En el caso de los exportadores de materias primas, se requieren mecanismos para administrar los inevitables riesgos de los precios de las materias primas. Los mecanismos de cobertura de la estabilidad de los precios utilizados en los presupuestos anuales y el desarrollo de un fondo de estabilización para gestionar riesgos a más largo plazo son medidas complementarias útiles. Sin embargo, de manera más general, el fortalecimiento de las instituciones fiscales puede permitir un mejor uso de las políticas fiscales discrecionales en los tiempos favorables y en los tiempos desfavorables, dado que los estabilizadores automáticos siguen siendo débiles.
Prioridad 10: Asegurar una estrecha coordinación entre la política monetaria y la política fiscal. Numerosas economías emergentes (entre ellas unas nueve en América Latina y el Caribe[2]) han desarrollado regímenes de focalización de la inflación con cierto éxito para disminuir la inflación y mantenerla en niveles razonables. Estos regímenes han alcanzado un alto grado de credibilidad en algunos países. Sin embargo, se ha observado cierta coordinación inadecuada entre la política fiscal y la política monetaria. Por otro lado, ocurre con demasiada frecuencia que la política fiscal ha sido demasiado expansiva y, por consiguiente la política monetaria ha sido más dura de lo que tendría que haber sido en otras circunstancias. Esta coordinación inadecuada de las políticas fiscal y monetaria es ineficiente e incluso puede amenazar la credibilidad de un régimen monetario útil.
No se pretende aquí establecer una clasificación por importancia de estas 10 prioridades. En realidad, esa clasificación dependerá de cada caso. Una lección fundamental del período de la crisis financiera global y posteriormente para numerosas economías emergentes es que hablar de política fiscal en abstracto es arriesgado. El detalle de las medidas de las políticas en la práctica importa. Aún así, si las economías emergentes actúan considerando estas 10 dimensiones, hay una buena probabilidad que la consolidación será a la vez positiva y mantendrá la sostenibilidad económica.
Acerca del título: Es una adaptación del blog de Blanchard y Cottarelli, “Diez mandamientos para el ajuste fiscal en las economías avanzadas”.
[1] Si el producto se sitúa temporalmente por debajo del potencial, los multiplicadores fiscales pueden ser temporalmente más elevados, lo que implica que merece la pena retrasar el ajuste. Sin embargo, hay considerables dudas actualmente acerca de qué es el producto potencial, y en la mayoría de los países del mundo ha sido rebajado en los últimos años
[2] La publicación del BID Revela monitorea las expectativas de crecimiento e inflación en los países con mecanismos de control de la inflación de América Latina y el Caribe.
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