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Marcos de Médio Prazo nos governos subnacionais

Três lições para avançar a implementação dos Marcos de Médio Prazo nos governos subnacionais

January 4, 2024 by André Martínez Fritscher - Renata Motta - Maria Cristina Mac Dowell - Ana Lucía Paiva Dezolt - Monise Estorani de Faria Deixe um comentário


Os Marcos de Médio Prazo são instrumentos de planejamento que permitem que o governo integre de maneira efetiva sua estratégia de política fiscal aos orçamentos, considerando um horizonte intertemporal. Este instrumento é chave para promover uma política fiscal mais transparente e responsável, contribuindo para uma gestão sustentável das contas públicas. Eles se materializam em um documento publicado de forma transparente e atualizado anualmente, que contém previsões para as principais variáveis macroeconômicas e fiscais, considerando diferentes cenários, riscos, regras fiscais e as prioridades do governo.

Idealmente, devem ser adotados tanto a nível nacional como subnacional, para uma maior efetividade. Mas isso não é uma tarefa fácil, especialmente em países federativos, como o Brasil. Apesar das normas orçamentárias serem simétricas para todos os entes (federal, estadual/distrital e municipal), cada nível de governo tem a liberdade para promover suas próprias diretrizes específicas. Além disso, a maturidade da gestão orçamentária é muito diversa mesmo entre entes da mesma “hierarquia”, formando um panorama marcado pela heterogeneidade.

Com o objetivo de contribuir para a solução desse desafio, a equipe da Divisão de Gestão Fiscal do BID no Brasil promoveu em agosto de 2023 um encontro inovador entre autoridades do governo federal, governos estaduais (incluindo Secretarias de Planejamento e Secretarias de Fazenda) e representantes dos grupos nacionais de planejamento (CONSEPLAN), fazenda (COMSEFAZ) e gestão financeira (GEFIN), para discutir as perspectivas de adoção de Marcos Orçamentários de Médio Prazo em diferentes esferas de governo.

Uma das principais conclusões do evento é que há uma oportunidade de colaboração mais estreita entre o governo federal, estados e municípios para melhorar a aplicação destes instrumentos pois eles permitem que cada ente federado expanda seu horizonte de planejamento orçamentário para além do calendário anual, que muitas vezes não é suficiente para abarcar o panorama completo do gasto público, de forma que seja efetivamente conhecido e dimensionado.

Nos próximos parágrafos resumimos as três principais lições aprendidas para fortalecer a adoção deste instrumento entre os diferentes níveis de governo no Brasil.

1. Lições da América Latina para os governos locais: Desenhe o caminho a ser percorrido

Durante o evento, foram discutidas as experiências de diversos países da América Latina e do Brasil relacionadas à implementação pragmática do MMP, incluindo a perspectiva subnacional. Uma das principais lições é que os países devem desenhar e ter clareza sobre as etapas necessárias e o caminho para uma implementação efetiva.

A primeira etapa deve ser um diagnóstico amplo do processo de programação orçamentária – identificando as capacidades das organizações, como as responsabilidades estão distribuídas e as ferramentas técnicas e tecnológicas disponíveis. Além disso, é preciso distinguir a estratégia fiscal, em termos, por exemplo, de disciplina, sustentabilidade e alocação de recursos.

Este diagnóstico profundo é essencial para o desenho de uma proposta efetiva para cada contexto, que deve ser discutida cuidadosamente entre diferentes áreas de cada nível de governo. A implementação das reformas exige uma governança clara e o acompanhamento das necessidades de mudanças normativas, metodológicas, tecnológicas e organizacionais necessárias. Para a implementação, algumas das principais lições foram:

  1. Contar com liderança clara e participação ampla. O desenvolvimento de um Marco de Médio Prazo deve também ser aproveitado como uma oportunidade de cooperação e diálogo com os órgãos setoriais.
  2. Definir uma estratégia de comunicação apropriada, de acordo com os diferentes públicos (político, técnico, órgãos de controle, cidadãos).
  3. Buscar ao longo de todo o processo que o planejamento da política fiscal guie o orçamento, e que este seja efetivamente um meio para atingir os objetivos socioeconômicos mais amplos.
  4. Integrar a equipe de tecnologia à reforma desde o início, dada a importância das capacidades e ferramentas tecnológicas para a análise das políticas e agregação de dados.
  5. Estabelecer limites de gastos de médio prazo sólidos, tornando-os confiáveis, legítimos e exigíveis (com flexibilidade para imprevistos).

2. O governo federal deve atuar como vetor da mudança

O evento também discutiu a experiencia do Brasil relacionada ao processo de implementação do Orçamento de Médio Prazo (OMP) a nível federal. Uma das principais constatações é que os Marcos de Médio Prazo não podem ser concebidos de forma isolada. O OMP funciona em conjunto com uma série de outras reformas em prol da sustentabilidade fiscal que vem sendo desenhadas pelo governo federal, como a nova regra fiscal, revisão de gastos e a reforma tributária[1].

A experiência central ressalta o papel importante da promoção sistemática da transparência e prestação de contas aos cidadãos, além do esforço necessário para a sistematização das informações, especialmente com o avanço das revisões de gasto, e a possibilidade de efetiva retroalimentação das decisões orçamentárias.

A avaliação de necessidades de alterações legislativas, a definição dos processos de governança e coordenação, o desenho do arcabouço adaptado à realidade brasileira e a captação de informações de qualidade com os diferentes setores podem mostrar o caminho para os subnacionais para contruírem seus próprios marcos de médio prazo.

O papel do governo federal compartilhando o conhecimento e experiência adquiridas através da construção do arcabouço institucional do OMP da União e oferecendo capacitação pode tornar mais assertiva e eficiente a implementação pelos estados e municípios.  A cooperação intergovernamental é necessária principalmente em países federalistas como o Brasil, onde os governos subnacionais têm um papel muito relevante nas responsabilidades de receita e gasto e na garantia da sustentabilidade fiscal do país.  

A utilização dos documentos já existentes de planejamento fiscal e orçamentário nos três níveis de governo para a construção do Marco de Médio Prazo, como vêm sendo feito pelo governo federal, serve também de exemplo para que os governos subnacionais criem seu próprio arcabouço. Esta opção de criação, a partir dos instrumentos orçamentários existentes, permite uma transição mais ordenada e eficiente para a nova arquitetura orçamentária.  

Por último, a articulação dos aspectos multisetoriais e de uma governança complexa ocorrida a nível central funciona como bom um precedente para facilitar a implementação a nível subnacional.

3. É preciso promover uma mudança de cultura orçamentária entre os governos subnacionais

Mesmo em estados com maior disponibilidade de recursos, a miopia orçamentária é uma questão a ser enfrentada, dificultando a implementação de projetos de longo prazo. Além das demandas urgentes de curto prazo, as equipes técnicas das secretarias de planejamento e fazenda muitas vezes estão sobrecarregadas para cumprir até mesmo determinações legais e atividades cotidianas. Nesse contexto, ter espaço e tempo para organizar e realizar projetos inovadores é um desafio.

Algumas unidades federativas no país têm caminhado para a consolidação do planejamento de médio prazo nos moldes de um Marco de Médio Prazo, mas ainda enfrentam consideráveis gargalos. Durante o evento, foram apresentadas as iniciativas em andamento nos estados de São Paulo e Espírito Santo como base para a discussão de experiências. Alguns dos principais desafios identificados são os seguintes:

  1. Particularidades do orçamento subnacional: apesar de contarem com os mesmos instrumentos formais de planejamento orçamentário e com um orçamento rígido assim como o governo federal, a prática é distinta, incluindo desafios de governança sobre receitas e despesas.
  2. Reformas inovadoras enfrentam desafios de mudança cultural e a necessidade de adaptar competências humanas e infraestrutura.
  3. A necessidade de cooperação e coordenação é imprescindível, tanto entre setores, para desenvolvimento do marco, quanto entre entes e estados, para compartilhar referências e boas práticas.

Conclusão: Marcos de Médio Prazo nos governos subnacionais

Para tirar proveito das lições aprendidas e alcançar um avanço mais tempestivo, é preciso buscar uma construção colaborativa entre setores, entes e unidades federativas. O interesse registrado pelas diferentes contrapartes durante o evento é um sinal positivo de que todos estão dispostos a progredir na busca por melhorias sólidas para as finanças públicas brasileiras através da implementação dos Marcos de Médio Prazo.

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[1] A Lei Complementar 200/2023, que institui o Novo Arcabouço Fiscal (Regime Fiscal Sustentável), altera o Art. 4º, § 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), e inclui que o Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias deve conter o Marco Fiscal de Médio Prazo, com projeções para os principais agregados fiscais que compõem o cenário de referência, distinguindo-se as despesas primárias das financeiras e as obrigatórias daquelas discricionárias.


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André Martínez Fritscher

André Martínez Fritscher es Especialista Senior de la División de Gestión Fiscal del BID. Anteriormente se desempeñó como Economista de país en el mismo BID y como Gerente de Análisis de las Finanzas Públicas en el Banco de México. Cuenta con estudios de licenciatura en el Centro de Investigación y Docencia Económicas en México y un doctorado en economía por la Universidad de Boston. Sus áreas de interés son política macrofiscal, descentralización fiscal y eficiencia del gasto público, temas sobre los cuales ha escrito artículos de investigación.

Renata Motta

Renata Motta Café é especialista de Gestão Fiscal na Representação do BID no Brasil, onde lidera projetos de modernização da gestão fiscal. Antes de ingressar no BID, trabalhou como pesquisadora no Centro de Estudos de Regulação e Infraestrutura (FGV CERI) e como analista de políticas públicas. Tem graduação em Economia pela Universidade de Brasília, com experiências acadêmicas na Universidad Carlos III de Madrid e na London School of Economics. É Mestre em Economia pela Fundação Getulio Vargas (EPGE/FGV) e atualmente cursa Doutorado na mesma instituição. Sua carreira tem sido focada em aprimorar a eficiência e a transparência da gestão fiscal pública, buscando contribuir para o desenvolvimento inclusivo e sustentável e o bem-estar da sociedade.

Maria Cristina Mac Dowell

Especialista Líder de la División de Gestión Fiscal, donde ha dirigido varios programas y asistencia técnica en gestión fiscal en Brasil. Tiene amplia experiencia en temas relacionados con política y gestión fiscal, descentralización fiscal, finanzas subnacionales y calidad del gasto público, con diversas publicaciones. Es investigadora licenciada en el Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA) del Gobierno de Brasil y actuó como Directora General de la Escuela de Administración de Empresas (ESAF) del Ministerio de Economía de Brasil. Fue profesora en cursos de pregrado y posgrado en economía y se desempeñó como consultora del Banco Mundial, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Tiene una Maestría en Economía de la Universidad Federal de Pernambuco y un Doctorado en Economía de la Universidad de Brasilia.

Ana Lucía Paiva Dezolt

Especialista Sênior em Gestão Fiscal do BID no Brasil desde 1994, responsável pelo desenho e supervisão de projetos de modernização da gestão fiscal em estados brasileiros. Com atuação transversal nos temas fiscais e governança e gestão de compras, realiza, no Brasil, a interlocução setorial sobre Compras Públicas. Áreas de trabalho: gestão de compras; descentralização e capacidade Institucional; administração tributária e finanças públicas; e gestão do conhecimento. Trabalhos publicados em finanças e compras públicas e gestão por resultados. Foi Professora de Relações Econômicas Internacionais no Instituto Rio Branco/Ministério das Relações Exteriores e consultora para a Série de Política Fiscal da Comissão Econômica para América Latina e Caribe/CEPAL, realizada em conjunto com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada/IPEA (1989/1994). É Economista graduada pela Universidade de Brasília - UnB, pós-graduada em psicologia pela Universidade do Centro de Estudos Universitários de Brasília – UNICEUB, mestrado em economia incompleto pela UnB, e especialização em avaliação e gestão de projetos (BID).

Monise Estorani de Faria

Monise Estorani de Faria é consultora na Divisão de Gestão Fiscal do BID. É economista pela Universidade Federal de Minas Gerais, mestre em Desenvolvimento Econômico pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) e especialista em Ciência de Dados. Anteriormente trabalhou como economista especialista em dados e assistente de pesquisa no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) no tema de finanças públicas subnacionais.

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