Seis oportunidades para promover la resiliencia y descarbonización a través de la política fiscal

Todos los países de la región han suscrito el Acuerdo de París, cuyo objetivo es incrementar la resiliencia y la capacidad adaptativa de los países, así como estabilizar el calentamiento global por debajo de los 2 °C y lo más cerca de 1,5 °C.

Este objetivo implica dos desafíos importantes para los ministerios de finanzas. Primero, ayudar a impulsar cambios de gran escala y sin precedentes en los sectores de energía, construcción, industria, transporte, agricultura, entre otros. Segundo, responder a los retos fiscales e institucionales generados por los impactos físicos del cambio climático y de la transición hacia economías descarbonizadas.

La política fiscal es una herramienta poderosa para poder responder a estos desafíos. Las políticas de gasto, impuestos, inversión pública, endeudamiento y financiamiento pueden contribuir, en su conjunto, a transformar el comportamiento de los distintos actores económicos. Estas políticas también son capaces de brindar mayor resiliencia a la economía y atender los impactos distributivos de la transición, resguardando la sostenibilidad de las finanzas públicas y evitando el surgimiento de activos varados.

Oportunidades para avanzar la dimensión climática en la política fiscal

El estudio aborda seis áreas de responsabilidad de los ministerios de finanzas relevantes para la acción climática:

1. los impactos fiscales de la transición a economías descarbonizadas;
2. los riesgos fiscales asociados a eventos climáticos;
3. las políticas y la gestión del gasto relacionados con el cambio climático;
4. la política y la gestión de las compras verdes;
5. el cambio climático y la gestión de la inversión pública, y
6. los precios del carbono, la política de subsidios y la agenda tributaria.

A continuación, se presenta una síntesis de las principales oportunidades identificadas en esta nueva publicación.

Oportunidad #1: Impacto fiscal de la transición energética

La transición hacia economías bajas en carbono supone riesgos para la sostenibilidad fiscal, pero también presenta oportunidades en nuevas áreas de crecimiento y desarrollo. La transición energética global, impulsada por el cambio tecnológico y los compromisos internacionales para cumplir con el Acuerdo de París, genera incertidumbre acerca de la demanda futura de combustibles fósiles, los precios y los ingresos públicos asociados.

Por esto resulta importante promover una transición bien planeada que redunde en una senda de crecimiento más robusta y de desarrollo sustentable, contribuyéndose así a la sostenibilidad fiscal. En este sentido, los ministerios de finanzas enfrentan el reto de fortalecer sus capacidades de identificación y gestión fiscal temprana de los riesgos de la transición.

Entre las acciones prioritarias que podrían ser consideradas por los ministerios se encuentran:

1. desarrollar estrategias de largo plazo con el ministerio de ambiente y las carteras sectoriales que incorporen los instrumentos de política fiscal en su diseño e implementación;
2. identificar, cuantificar y gestionar los impactos de la transición a nivel macro fiscal y en las finanzas públicas, incluyendo el riesgo de los activos varados;
3. revisar las políticas de subsidios a los combustibles fósiles en áreas en las que son necesarias reformas orientadas a la racionalización y/o eliminación progresiva de los mismos, y
4. apoyar la identificación de sectores y comunidades que enfrentarán dificultades debido a la transición energética y cambios en políticas de subsidios.

Oportunidad #2: Gestión de riesgos de desastres

El incremento en la frecuencia e intensidad de los desastres ocasionados por el cambio climático es un desafío importante para la región dado que somos una de las regiones más vulnerables a los efectos negativos del cambio climático.

La magnitud, frecuencia y duración de los desastres naturales asociados al mismo, tienen impactos múltiples sobre las finanzas públicas. Por ejemplo, a nivel mundial se estima que la ocurrencia de, al menos, un evento por año se asocia a un incremento en el déficit fiscal de ese año del 0,8% del PIB para países de ingreso mediano-bajo y del 0,9% del PIB para el grupo de ingresos bajos. Ante este reto, los ministerios de finanzas se beneficiarían de:

1. desarrollar e implementar metodologías para identificar y cuantificar los principales riesgos fiscales derivados de eventos climáticos,
2. incorporar los riesgos fiscales en la planificación fiscal de corto y mediano plazo, y
3. desarrollar estrategias financieras de gestión de desastres y marcos metodológicos para su evaluación.

Oportunidad #3: Gasto público coordinado con la acción climática

Una adecuada gestión de las finanzas públicas requiere de normas, mecanismos, procesos y controles que contribuyan a que las decisiones de gasto eviten costos fiscales adicionales, y contribuyan a una transición ordenada, justa e inclusiva hacia una economía neutra en carbono.

Sin embargo, aún son incipientes las prácticas de gestión financiera pública (GFP) verde en la mayoría de los países de la región. La falta de datos sobre el gasto público relacionado con el clima limita significativamente la capacidad de evaluación de estos e impide conocer con precisión los riesgos fiscales asociados. Para resolver este problema se propone impulsar una GFP verde y mejorar la efectividad y eficiencia del gasto a través de diferentes acciones:

1. realizar un diagnóstico y un plan estratégico a fin de integrar los objetivos de cambio climático en la GFP;
2. identificar de forma consistente y periódica el gasto público climático y dar seguimiento a su ejecución;
3. desarrollar información para retroalimentar el proceso de formulación presupuestaria con evaluaciones del gasto relacionado con el clima;
4. producir estados contables verdes que permitan la estandarización de información comparable con otros países, facilitando así las auditorías, y
5. implementar mecanismos de transparencia, seguimiento y vigilancia del gasto público relacionado con el clima y los compromisos internacionales de los países.

Oportunidad #4: Compras verdes

Las compras públicas representan cerca del 20% del gasto total de los gobiernos de la región, por lo cual la contribución de las políticas y gestión de compras verdes a los compromisos bajo el Acuerdo de París es potencialmente alta.

No obstante, persisten desafíos para su adopción, como la falta de capacidades institucionales, las brechas de conocimiento, la carencia de criterios ambientales claros y los conflictos con otras prioridades. Afortunadamente, hay avances en la región y los países están en condiciones de elaborar diagnósticos, desarrollar herramientas y generar capacidades institucionales para promover las compras verdes.

Con la aplicación de metodologías y herramientas ya disponibles como el módulo de sostenibilidad de la Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Contratación Pública (MAPS), los ministerios de finanzas estarían en mejores condiciones para:

1. elaborar una estrategia de compras verdes;
2. fortalecer el marco legal y de políticas para incorporar la dimensión climática en los procedimientos de contratación;
3. desarrollar estudios de mercado para entender la potencial oferta de productos sostenibles o verdes;
4. introducir normas ambientales en las especificaciones técnicas, la selección de adquisiciones y los criterios de adjudicación, así como en las cláusulas de ejecución de los contratos y productos de referencia, y
5. diseñar planes de capacitación.

Oportunidad #5; Inversión pública ante el cambio climático

A fin de enfrentar la crisis climática se requiere un gasto en la provisión de servicios de infraestructura de entre 2% y 8% del PIB. Dada la magnitud de los recursos requeridos, existen tres posibles cursos de acción: redireccionar los recursos existentes hacia nuevas prioridades de inversión resilientes y bajas en carbono; mejorar la calidad de las inversiones; y lograr una mayor movilización de recursos públicos y privados.

Algunas de las acciones que los ministerios encargados de la política y gestión de las inversiones públicas (usualmente los ministerios de finanzas o de planificación) podrían llevar a cabo son:

1. elaborar diagnósticos robustos para identificar áreas de integración del cambio climático en la gestión de inversión pública;
2. mejorar la asignación de recursos usando herramientas como las taxonomías de inversiones, adopción de mejores sistemas de priorización y selección de proyectos de incidencia climática; y mejoras en la integración de la gestión de riesgos climáticos y de transición en la gestión de las inversiones;
3. aumentar la calidad de los proyectos mediante la adopción del precio social del carbono en las metodologías de costo beneficio, aplicación de metodologías de estimación de emisiones de gases de efecto invernadero, y el desarrollo de estándares de eficiencia energética a nivel sectorial y
4. expandir el acceso a financiamiento a partir del desarrollo de estrategias de financiamiento climático, la conformación de portafolios de proyectos resilientes y bajos en carbono; y el desarrollo de instrumentos de financiamiento sostenible/verde.

Oportunidad #6: Sistema de precios e incentivos fiscales

El sistema de precios puede obstaculizar o contribuir a las estrategias de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de los países. Un ejemplo son los subsidios a los combustibles fósiles que en la región representan 1,1% del PIB.

No obstante, más allá de los subsidios energéticos, y a pesar de los amplios argumentos a favor de otros esquemas de precios al carbono, su uso sigue siendo lento debido a las diversas dificultades técnicas que existen como su potencial impacto distributivo negativo.

En el mismo nivel de relevancia, el estudio subraya que la evidencia empírica prueba que, aunque los mecanismos de precio al carbono usados en el mundo han permitido reducir emisiones en forma marginal, éstos no han tenido un impacto sobre la inversión en la transición hacia cero emisiones netas.

Esto se debe a que existen otras fallas institucionales y de mercado que son tan o más importantes como la ausencia de precio al carbono, lo que evidencia la importancia de realizar intervenciones gubernamentales que cubran un amplio espectro de políticas. En este sentido, los países que desean avanzar con el establecimiento de mecanismos de precios al carbono deben considerar los siguientes aspectos:

1. el impacto en la competitividad;
2. el uso de los ingresos generados para apoyar la consecución de objeticos climáticos;
3. la determinación y gestión de los impactos distributivos y de eficiencia; y
4. el establecimiento de una adecuada estrategia de comunicación orientada a facilitar la implementación de las reformas seleccionadas.

En síntesis, la nueva publicación describe de manera sucinta la importancia de cada una de estas áreas de política fiscal verde, hace un recuento de la evidencia empírica que sustenta su uso, y propone un conjunto de acciones que – con el correspondiente soporte de instrumentos de política y gestión pública- pueden servir de base para que los ministerios de finanzas avancen hacia una política fiscal verde.

Conoce más sobre el trabajo del BID sobre política fiscal y cambio climático.

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