Seis oportunidades para promover a resiliência e a descarbonização através da política fiscal

Todos os países da região assinaram o Acordo de Paris, que visa aumentar a resiliência e a capacidade de adaptação dos países e estabilizar o aquecimento global abaixo de 2°C para que seja o mais próximo possível de 1,5°C.

Este objetivo implica em dois grandes desafios para os ministérios de finanças. Primeiro, ajudar a impulsionar mudanças em larga escala e sem precedentes nos setores de energia, construção, industrial, transporte, agricultura e outros. Segundo responder aos desafios fiscais e institucionais gerados pelos impactos físicos das mudanças climáticas e a transição para economias descarbonizadas.

A política fiscal é uma ferramenta poderosa para responder a estes desafios. As políticas de gastos, impostos, investimentos públicos, empréstimos e financiamento podem contribuir para transformar o comportamento de diferentes atores econômicos. Essas políticas também podem tornar a economia mais resiliente e abordar os impactos distributivos da transição, salvaguardando a sustentabilidade das finanças públicas e evitando o surgimento de ativos abandonados.

Oportunidades para avançar a dimensão climática na política fiscal

O estudo aborda seis áreas de responsabilidade dos ministérios de finanças relevantes para a ação climática:

1. os impactos fiscais da transição para economias descarbonizadas;
2. riscos fiscais associados a eventos climáticos;
3. políticas e gestão de despesas relacionadas à mudança climática;
4. política e gestão de compras verdes;
5. mudança climática e gestão de investimentos públicos, e
6. preços do carbono, política de subsídios e a agenda fiscal.

A seguir, uma síntese das principais oportunidades identificadas nesta nova publicação.

Oportunidade nº 1: Impacto fiscal da transição energética

A transição para economias de baixo carbono representa riscos à sustentabilidade fiscal, mas também apresenta oportunidades para o crescimento e desenvolvimento. A transição global de energia, impulsionada pelas mudanças tecnológicas e compromissos internacionais para cumprir com o Acordo de Paris, cria incerteza sobre a demanda futura de combustíveis fósseis, preços e receitas governamentais associadas.

Portanto, é importante promover uma transição bem planejada para lograr uma trajetória de crescimento mais robusta e um desenvolvimento sustentável, contribuindo assim para a sustentabilidade fiscal. Neste sentido, os ministérios de finanças enfrentam o desafio de fortalecer suas capacidades de identificação e gestão precoce dos riscos de transição.

As ações prioritárias que poderiam ser consideradas pelos ministérios incluem:

1. desenvolver estratégias de longo prazo com o ministério do meio ambiente e carteiras setoriais que incorporem instrumentos de política fiscal em sua concepção e implementação;
2. identificar, quantificar e gerenciar os impactos da transição nos níveis macrofiscal e de finanças públicas, incluindo o risco de ativos abandonados;
3. rever as políticas de subsídios de combustíveis fósseis em áreas onde são necessárias reformas para racionalizar e/ou eliminar gradualmente os subsídios aos combustíveis fósseis, e
4. apoiar a identificação de setores e comunidades que enfrentarão dificuldades devido à transição energética e às mudanças nas políticas de subsídios.

Oportunidade nº 2: Gerenciamento de risco de desastres

O aumento da frequência e intensidade dos desastres causados pela mudança climática é um grande desafio para a região, pois somos uma das regiões mais vulneráveis aos efeitos negativos da mudança climática.

A magnitude, frequência e duração dos desastres naturais têm múltiplos impactos sobre as finanças públicas. Por exemplo, estima-se globalmente que a ocorrência de pelo menos um evento por ano está associado a um aumento do déficit fiscal daquele ano de 0,8% do PIB para os países de renda média baixa e 0,9% do PIB para o grupo de baixa renda. Diante este desafio, os ministérios de finanças seriam beneficiados:

1. desenvolver e implementar metodologias para identificar e quantificar os principais riscos fiscais decorrentes de eventos climáticos,
2. incorporar os riscos fiscais no planejamento fiscal de curto e médio prazo, e
3. desenvolver estratégias de gestão de desastres financeiros e estruturas metodológicas para sua avaliação.

Oportunidade nº 3: Gastos públicos coordenados com a ação climática

Uma gestão financeira pública sólida requer regras, mecanismos, processos e controles que ajudem a evitar custos fiscais adicionais e contribuam para uma transição ordenada, justa e inclusiva para uma economia neutra em carbono.

Entretanto, as práticas de gestão financeira pública verde (GFP) ainda são incipientes na maioria dos países da região. A falta de dados sobre os gastos públicos relacionados ao clima limita significativamente a capacidade de avaliar os gastos públicos relacionados ao clima e impede uma compreensão precisa dos riscos fiscais associados. Para resolver este problema, propõe promover a GFP verde e melhorar a eficácia e eficiência dos gastos através de diferentes ações:

1. realizar um diagnóstico e um plano estratégico a fim de integrar os objetivos da mudança climática na GFP;
2. identificar e acompanhar de forma consistente e regular os gastos públicos com o clima e monitorar sua implementação;
3. desenvolver informações para alimentar o processo de formulação do orçamento com avaliações dos gastos relacionados ao clima;
4. produzir demonstrações financeiras verdes que permitam a padronização de informações comparáveis com outros países, facilitando assim as auditorias, e
5. implementar mecanismos de transparência, acompanhamento e monitoramento dos gastos públicos relacionados ao clima e dos compromissos internacionais dos países.

Oportunidade nº 4: Compras verdes

As compras públicas representam cerca de 20% dos gastos totais do governo na região. Portanto, a contribuição das políticas e da gestão de compras verdes para os compromissos do Acordo de Paris é potencialmente alta.

No entanto, permanecem desafios à adoção, tais como falta de capacidades institucionais, brechas de conhecimento, falta de critérios ambientais claros e conflitos com outras prioridades. Felizmente, a região há mostrado progresso e os países estão em condições de desenvolver diagnósticos, ferramentas e capacidades institucionais para promover a aquisição verde.

Com a aplicação de metodologias e ferramentas já disponíveis, como o módulo de sustentabilidade da Metodologia de Avaliação de Sistemas de Compras Públicas (MAPS), os ministérios de finanças estariam em melhor posição para:

1. desenvolver uma estratégia de compras verdes;
2. fortalecer a estrutura jurídica e política para incorporar a dimensão climática nos procedimentos de aquisição;
3. desenvolver pesquisas de mercado para compreender o potencial de fornecimento de produtos sustentáveis ou verdes;
4. introduzir normas ambientais nas especificações técnicas, critérios de seleção e de adjudicação de contratos, bem como nas cláusulas de desempenho de contratos e de prestações, e
5. planos de treinamento de projeto.

Oportunidade nº 5: Investimento público diante da mudança climática

A fim de enfrentar a crise climática, os países precisam investir entre 2% e 8% do PIB nos serviços de infraestrutura. Dada a magnitude dos recursos necessários, há três linhas de ação possíveis: redirecionar os recursos existentes para novas prioridades de investimento de baixo carbono e resilientes; melhorar a qualidade dos investimentos; e conseguir uma maior mobilização de recursos públicos e privados.

Algumas das ações que os ministérios responsáveis pela política e gestão de investimentos públicos (geralmente ministérios de finanças ou planejamento) poderiam realizar são:

1. desenvolver diagnósticos robustos para identificar áreas para integrar a mudança climática na gestão de investimentos públicos;
2. melhorar a alocação de recursos usando ferramentas como taxonomias de investimento; adotar melhores sistemas para priorização e seleção de projetos de impacto climático; e melhorar a integração da gestão de riscos climáticos e de transição na gestão de investimentos;
3. aumentar a qualidade dos projetos através da adoção de preços sociais de carbono em metodologias de custo-benefício, aplicação de metodologias de estimativa de emissões de gases de efeito estufa e desenvolvimento de padrões de eficiência energética em nível setorial e nacional.
4. expandir o acesso ao financiamento desenvolvendo estratégias de financiamento climático, construindo carteiras de projetos resilientes e de baixo carbono e desenvolvendo instrumentos financeiros sustentáveis/verdes.

Oportunidade nº 6: Sistema de preços e incentivos fiscais

O sistema de preços pode dificultar ou contribuir para as estratégias de redução das emissões de gases de efeito estufa dos países. Um exemplo são os subsídios aos combustíveis fósseis, que representam 1,1% do PIB da região.

Entretanto, além dos subsídios de energia, e apesar dos amplos argumentos a favor de outros esquemas de preços de carbono, sua utilização continua lenta devido a várias dificuldades técnicas, tais como seu potencial impacto negativo na distribuição.

No mesmo nível de relevância, o estudo sublinha que as evidências empíricas provam que, embora os mecanismos de preços de carbono utilizados em todo o mundo tenham permitido reduções marginais de emissões, eles não tiveram impacto no investimento na transição para emissões líquidas zero.

Isto porque existem outras falhas institucionais e de mercado que são tão importantes como a ausência de preços de carbono, principalmente aquelas relacionadas às intervenções governamentais que cobrem um amplo espectro político. A este respeito, os países que desejam avançar com o estabelecimento de mecanismos de fixação de preços de carbono devem considerar os seguintes aspectos:

1. o impacto sobre a competitividade;
2. o uso das receitas geradas para apoiar a realização das metas climáticas;
3. a identificação e gestão dos impactos distributivos e de eficiência; e
4. o estabelecimento de uma estratégia de comunicação adequada com o objetivo de facilitar a implementação das reformas selecionadas.

Em resumo, a nova publicação descreve sucintamente a importância de cada uma dessas áreas da política fiscal verde, revisa as evidências empíricas que apoiam seu uso e propõe um conjunto de ações que – com o correspondente apoio de instrumentos de política e gestão pública – podem servir como base para que os ministérios das finanças avancem em direção à política fiscal verde.

Saiba mais sobre o trabalho do BID em política fiscal e mudança climática.

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