Para combatir el cambio climático, muchos países están empezando a adoptar la presupuestación verde (Green Budgeting), que posibilita la inclusión de medidas relacionadas a la descarbonización en todo el ciclo del proceso presupuestario y de la gestión de las finanzas públicas. Este tipo de presupuestación es fundamental para que los gobiernos puedan medir sus resultados y tener una comprensión más clara del impacto ambiental y climático del gasto público.
Una herramienta que puede facilitar la medición es el Presupuesto basado en Resultados (PbR o Performance Budgeting), que consiste en el uso sistemático de procesos, instrumentos e información sobre el desempeño en las decisiones presupuestarias, a partir de la identificación, en una estructura funcional programática, de cómo se organiza el gasto en relación con las políticas públicas.
El PbR permite la adopción de criterios e indicadores para evaluar los resultados e impactos de la acción gubernamental, preferentemente en una dimensión multianual, que ayudan a retroalimentar el proceso presupuestario y a maximizar su impacto en el desarrollo económico y social.[1][2]
De esta forma, un PbR puede incluir evaluaciones específicas de políticas y de algunos programas más relevantes con impactos en el clima y la biodiversidad, integrando la dimensión ambiental en los procesos de presupuestación y de evaluación del desempeño y de resultados.
Presupuesto basado en resultados facilita la implementación de la presupuestación verde
Las prácticas, metodologías y capacidades de un PbR pueden facilitar mucho la implementación de una presupuestación verde, ya que pueden contribuir con la identificación de cómo se organiza el gasto verde en relación con las políticas públicas, en una estructura programática, y utilizar marcos similares para medir sus resultados e impactos.
Un PbR relacionado con el clima (PbR-Clima) podría priorizar la evaluación de programas con mayor impacto en el cambio climático y la biodiversidad, sea negativo o positivo, de mitigación o adaptación, con indicadores de resultados y de impacto, y retroalimentación en todo el ciclo presupuestario.
Tipos de gasto relacionados con el clima
El gasto presupuestario relacionado con el clima puede ser primario o secundario. El gasto es primario cuando el cambio climático constituye su propósito principal. Esto abarca, por ejemplo, el presupuesto de los ministerios del medio ambiente o la fiscalización ambiental; y este gasto siempre se vincula con un efecto positivo.
En el caso del gasto secundario, el cambio climático es un propósito subsidiario dentro de un rubro presupuestario mayor, que engloba otros propósitos. Eso aplicaría, por ejemplo, a proyectos de energía renovable para reducir las emisiones de carbono, dentro de la clasificación general de “energía” del COFOG (Clasificador de Funciones de Gobierno de las Naciones Unidas), o a proyectos relacionados a viviendas de emergencia para poblaciones afectadas por desastres naturales, dentro de la clasificación general de “vivienda”.
Los gastos secundarios pueden incluir también gastos de impacto negativo, como, por ejemplo, en la clasificación general “energía”, las plantas termoeléctricas o las usinas de carbón.
La importancia del budget tagging para poder medir los resultados del gasto verde
La clasificación e identificación de los gastos climáticos (Budget Tagging) es un paso importante pues facilita una buena gestión presupuestaria verde. De hecho, la clasificación de los gastos climáticos permite saber cuánto y en qué se gasta, a la vez que facilita su seguimiento y evaluación, aspectos importantes para un análisis de los riesgos fiscales asociados a los impactos del clima y a la transición hacia economías de cero emisiones netas de carbono.
Además, es importante para reducir los gastos públicos con impactos climáticos negativos o potencialmente negativos. Por ello hay que contar con una metodología consistente y coherente que contribuya a la rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los compromisos internacionales, y a la evaluación oportuna de los impactos sobre el cambio climático.[3]
Sin embargo, la sola marcación y cuantificación del gasto relacionado con el cambio climático, si bien es fundamental, no es suficiente: se debe realizar un análisis programático y de evaluación de los resultados e impactos de este gasto, y esto debe utilizarse posteriormente en el proceso de formulación presupuestaria del año siguiente.
Evaluación de las políticas verdes
La evaluación ex ante y ex post de las políticas, y las evaluaciones de impacto también contribuyen con el diseño de políticas y la toma de decisiones presupuestarias mejor fundamentadas.
Si bien la mayoría de los países de la OCDE lleva a cabo análisis de impacto ambiental ex ante o ex post para informar decisiones presupuestarias, todavía son pocos los que han adoptado una perspectiva verde integrada en su marco de desempeño presupuestario. Algunos países de la OCDE (Irlanda, Austria y México) reportaron en el 2020 usar el PbR en su presupuestación verde[4], sin embargo, solamente Irlanda estaría usando su Performance Budgeting de forma más integrada con una presupuestación verde.[5]
En Irlanda establecieron metas de descarbonización en la ley, con la adopción de un presupuesto de carbono (Carbon Budget) de cinco años, con techos y metas para cada sector y con revisiones anuales.
Adopción del presupuesto basado en resultados en América Latina
En América Latina y el Caribe (ALC), México fue pionero en desarrollar su PbR en el 2007, y logró alcanzar el puesto de segundo mejor PbR en ALC en 2013 y el segundo mejor entre los 35 países de la OCDE (en el índice de presupuestación por desempeño de 2016).
Todos los programas presupuestarios de la administración pública federal del país deben contar con un instrumento de seguimiento del desempeño, priorizando la inclusión de indicadores estratégicos, y empleando una matriz de indicadores para resultados y fichas de indicadores del desempeño que contengan los objetivos, indicadores y metas de estos.
Adicionalmente, México hace una marcación del gasto climático desde el 2013, con un anexo del presupuesto que incluye los recursos para la estrategia de transición destinada a promover el uso de tecnologías y combustibles más limpios y otro anexo con los recursos para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático y preservar los recursos naturales y la biodiversidad.
Sin embargo, si bien México está muy avanzado en PbR y en la marcación del gasto con el clima, todavía no estaría usando su Performance Budgeting de forma totalmente integrada con una presupuestación verde como en Irlanda.
Experiencia europea
Además de Irlanda, otros países como Grecia están avanzando con una presupuestación verde alineada con un PbR o presupuesto por desempeño, con pilotos y la introducción de indicadores verdes en algunos programas, con metas de reducción de la emisión de toneladas de carbono (por ejemplo, en el ministerio de infraestructura y transporte), y también construyendo una base de datos integrada con esta información.
En Reino Unido usan revisiones anuales del gasto (Spending Reviews) para el seguimiento de los resultados relacionados con el clima en el presupuesto y tienen un Green Book con metodologías de factibilidad y evaluación de proyectos por sector, para considerar los impactos ambientales en la formulación de políticas.
Implementación de un presupuesto verde basado en resultados (PbR-Clima)
En síntesis, la experiencia de nuestra región indica que hay una oportunidad para desarrollar e implementar un PbR-Clima para optimizar los esfuerzos de presupuestación verde y mejor medir los impactos del gasto con el clima.
Uno de los temas con los que un PbR-Clima podría contribuir sería el desarrollo de metodologías de evaluación para cada sector, basadas en criterios comunes (como por ejemplo, la reducción de emisiones por unidad monetaria de gasto correspondiente), considerando la dificultad de que la mayor parte del gasto en cambio climático no es de propósito principal, sino de incidencia secundaria.
Un PbR-Clima puede apoyar en la coordinación de los resultados del gasto presupuestario con los compromisos de los países de reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero, estableciendo criterios claros de priorización del gasto, sea gasto corriente o de inversión, para adaptación y mitigación.
De esta forma, un PbR-Clima puede contribuir significativamente para un mejor alineamiento con las políticas del clima y una mejor calidad y composición del gasto público.
Conoce más sobre el trabajo del BID sobre política fiscal y cambio climático.
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Cómo los gobiernos pueden hacer una gestión financiera pública verde
Seis lecciones sobre la implementación de clasificadores presupuestales de gasto climático
¿Cómo medir el gasto público climático en América Latina y el Caribe?
[1] Véanse, entre otros, Kaufmann, Sanginés y Moreno, 2015; Robinson, 2007.
[2] En 2018, casi el 90% de los países de la OCDE reportaron operar algún tipo de PbR o Performance Budgeting (Good practices for performance budgeting, OCDE, 2019). En América Latina y el Caribe esta incidencia es menor.
[3] Véase ¿Cómo medir el gasto público climático en América Latina y el Caribe?, 2022.
[4] Government at a Glance 2021 (OCDE, 2021).
[5] Más recientemente, en el proceso de elaboración del Government at Glance 2023, otros países de la OCDE informaron usar Performance Budgeting en una presupuestación verde, indicando un interés creciente en el tema.
Bien el resumen del PbR – Clima, seguro es para países desarrollados y que tienen procedimientos y reglas claras en cuanto a la clasificación presupuestaria del gasto, pero en la mayoría se sigue con el clasificador del gasto comun que relaciona los relacionados con el personal, los servicios, las inversiones, pago de la deuda y otros, que son liquidados cada año y esos resultados se olvidan. Créo el PbR debería ser como la Contabilidad de Costos que a nivel de cada institución se llega al costo de producir un servicio o un bien, la verdad no sabemos que producen las instituciones públicas y menos a qué “costo” pues la carga de personal innecesario hace posible tener los “costos más altos” para todos los servicios como la energía, el agua potable, la salud, la educación, la seguridad, entre otras.
El llegar a un PbR para el clima requiere de un análisis de la estructura presupuestaria posterior a los resultados básicos de cada organismo, pues tener otra clasificación en el PbR sería muy complicado por los procesos cómo se generan las operaciones en la administración pública, desde la preparación de la proforma y la aprobación por el poder legislativo que carece de criterios técnicos formales. Ejemplo hace unas semanas en Ecuador el Ejecutivo envía la proforma con un PbR que señala 2.6 mil millones de déficit para el 2023, la Asamblea lo devuelve señalando que hace falta más gastos que incorporar sin señalar la fuentes de financiamiento o las áreas en las que se debería disminuir los gastos. Con una historia de más de 14 años de presupuestos deficitarios que al final lo que hacen es aumentar la deuda externa y la deuda interna no registrada, como llegar al PbR Climático?
Hola Edison, gracias por los comentarios. Un PbR-Clima sería medir los resultados del gasto presupuestario relacionado con el clima, sea de impacto positivo o negativo. Se puede empezar identificando este tipo de gasto en el Presupuesto, y de ahí los resultados que genera en términos, por ejemplo, de emisión de gases de efecto invernadero. Saludos.
Carlos Pimenta