Entre los roles fundamentales de los gobiernos está la provisión de bienes y servicios públicos y, la recaudación de ingresos públicos para su financiamiento. Como administrador del dinero de los ciudadanos, el gobierno debe garantizar que el gasto público sea de calidad, es decir, que sea destinado a resolver las demandas y necesidades sociales y económicas, y que sea ejercido de manera eficiente, eficaz, y transparente[1].
En el caso de economías en vías de desarrollo, como son los países de América Latina y el Caribe, dónde hay brechas sociales y déficit de infraestructura significativos, asegurar la calidad del gasto[2] , se vuelve aún más central. Además, la pandemia del COVID 19 profundizó las carencias sociales y económicas de los países al mismo tiempo que redujo el espacio fiscal. Por ello, más que nunca, los gobiernos de la región tendrán que hacer más con menos para responder a dichos desafíos sin comprometer la sostenibilidad fiscal.
En este sentido, existen herramientas que los gobiernos pueden utilizar para mejorar la calidad del gasto y de los programas públicos. Entre ellas está la evaluación de políticas públicas, la cual puede ser fundamental para orientar y perfeccionar la asignación de recursos a políticas con mayor impacto social y económico. Para que sea efectivo, los resultados de las evaluaciones de políticas deben retroalimentar el proceso presupuestario y traducirse en planes y proyectos que traigan beneficios a las poblaciones.
Evaluaciones de políticas
Con respecto al aspecto temporal de las evaluaciones de políticas existen las ex post y las ex ante. La primera ocurre cuando el proyecto está en ejecución o ya se ha completado, y sirven para perfeccionar programas o para destinar el presupuesto a otros usos con mayor impacto o prioridad en caso de resultados negativos.
Por su lado, la evaluación ex ante – objeto de este blog – es realizada antes de la implementación de la política o el programa. Específicamente, la evaluación ex ante se aplica a políticas o programas nuevos, a las que se propone reformular de modo significativo o a aquellas que ya en ejecución no han sido evaluadas con esta modalidad evaluativa (revisión de diseño), y por lo tanto, no se cuenta para ellos con un diseño explícito y/o validado. Además de orientar la asignación presupuestaria (eficiencia asignativa), las evaluaciones ex ante pueden utilizarse para mejorar el diseño de las políticas públicas (eficacia) y la rendición de cuentas hacia la ciudadanía (transparencia).
En este blog, revisaremos la experiencia internacional de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para identificar algunas lecciones aprendidas y recomendaciones en el proceso de revisión ex ante de políticas públicas.
Experiencia de la OCDE con evaluación ex ante
Históricamente, el modelo de evaluación ex ante no es tan popular como el ex post. De los 30 países de la OCDE[3] (de 34 que respondieron a la encuesta) que implementaron procesos de evaluación de programas presupuestarios, todos informan realizar evaluaciones ex post, en tanto que 27 de ellos informan desarrollar evaluaciones ex ante[4].
Sin embargo, la evaluación ex ante de diseño es un modelo que se ha ido consolidando en la última década en un número importante de países miembros, para identificar y medir los resultados de sus políticas y programas públicos, a la vez que, responder con mejores y más transparentes acciones a las necesidades de la ciudadanía. Algunos de los aspectos de gobernanza, implementación y efectividad relativa de los modelos de evaluación ex ante adoptados por los países de la OCDE son:
- Marco legal: De los 30 países que implementan procesos de evaluación de programas; 18 (un 60%) cuenta con un marco legal vinculante[5] que regula las evaluaciones ex ante. De estos, en 9 casos (un 50%) se declara que este marco es vinculante para todos los programas.
- Gobernanza: El proceso tiende a ser encabezado por la autoridad presupuestaria, conjuntamente a otras instituciones en aproximadamente la mitad de los casos. En cuanto a la selección de programas, la autoridad presupuestaria tiende a compartir responsabilidades con el Poder Legislativo y, en la conducción del proceso, tiende a compartir responsabilidades con una agencia gubernamental de evaluación (cuando existe).
- Rol de instituciones independientes: En 10 países se informa la existencia de una agencia gubernamental de evaluación, distinta de la autoridad presupuestaria, que participa en la conducción del proceso. En la mayor parte de ellos, la agencia actúa coordinada con la autoridad presupuestaria en la conducción de la evaluación. Al mismo tiempo, aproximadamente la mitad de los países cuenta con el apoyo de entidades externas, como consultores o universidades.
- Consultados sobre la influencia que tienen los hallazgos de las evaluaciones ex ante en las decisiones presupuestarias, un 44% de los países estima que existe una influencia mediana o alta, aunque sólo en 9 de ellos (33%) las evaluaciones de programas se utilizan en la preparación del presupuesto. Los gobiernos señalan como factores que dificultan la utilización de los resultados en el proceso presupuestario: (i) la falta de compromiso político y/o burocrático; (ii) la baja cobertura de las evaluaciones; y (iii) la falta de mecanismos que vinculen los hallazgos de las evaluaciones con la asignación de recursos.
Principales lecciones
Como hemos visto, existe una cierta heterogeneidad en los modelos adoptados por los países de la OCDE para estructurar el proceso de evaluación, en este caso del ex ante. Al fin y al cabo, las características deseables o no de un proceso de evaluación dependen de los objetivos que se persigan. Las evaluaciones no sólo tienen valor como instrumentos de asignación de recursos.
El proceso de evaluación puede contribuir a la eficacia de la acción del Estado, a través de mejorar el diseño de las políticas y programas públicos. Del mismo modo, puede contribuir a la legitimidad de las políticas, cuando sus resultados se utilizan para mejorar la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, la legislatura y otros actores políticos.
- Si el objetivo principal de las evaluaciones es influir en la asignación de recursos presupuestarios, la opción más centralizada, esto es donde existe un marco legal vinculante para los ministerios y el proceso es conducido por la autoridad central presupuestaria, parece ser la mejor alternativa. Aunque esto no garantiza la utilización de la información evaluativa en la toma de decisiones, es el arreglo institucional que presenta la mayor eficacia relativa y la mejor vinculación entre evaluaciones y asignación de recursos a nivel de los ministerios y programas. No obstante, parece necesario reforzar este diseño centralizado, perfeccionando aspectos de cobertura, calidad de los informes y mecanismos que vinculen los hallazgos de las evaluaciones con el presupuesto.
- Si el objetivo principal de las evaluaciones es mejorar el diseño y la eficacia de las políticas públicas, parece razonable establecer un esquema en donde las decisiones respecto de qué y cómo evaluar, consideren la participación de los ministerios de línea (quienes en definitiva son los que deberán implementar las mejoras), así como el aporte de instituciones especializadas del nivel central (ministerios de planificación y economía, agencia gubernamental de evaluación, etc.) Lo anterior no excluye a la autoridad central presupuestaria, pero si la posiciona como un actor adicional dentro de una conducción más descentralizada y participativa del proceso. De igual manera, es necesario reforzar la cobertura y calidad de las evaluaciones, así como generar mecanismos que incentiven el compromiso de las autoridades políticas y burocráticas.
- Finalmente, si el objetivo principal de las evaluaciones es conseguir la adhesión y la legitimidad de las políticas públicas, potenciando el dialogo con los ciudadanos y con otros actores sociales, institucionales y políticos, entonces parece recomendable un esquema de gobernanza de las evaluaciones que considere en principio, además de las instituciones públicas especializadas, a la legislatura, a centros de estudio y a consejos o consejeros independientes de la sociedad civil; todos en un marco institucional y normativo flexible.
Recomendaciones para el diseño y gobernanza de un proceso de evaluación ex ante de políticas públicas
Revisada la experiencia de los países miembros de la OCDE, se observa que cada modelo es único y responde a distintos contextos, ya sea estos históricos, político-institucionales, fiscales, etc. y por ello, sus objetivos y alcances son y pueden ser diferentes. Además, la implantación de procesos de evaluación requiere de tiempo prolongado, mucha gestión de cambio y liderazgo para su diseño e institucionalización. Aunque sujetos a las particularidades locales, destacamos siete recomendaciones para que los países de la región avancen en una estrategia de diseño y gobernanza de un proceso de evaluación ex ante de políticas públicas.
- Como una primera aproximación racional a la tarea, se sugiere para avanzar en el diseño de una nueva intervención pública, definir: (i) en primer lugar los aspectos conceptuales involucrados (mandato, objetivo y alcance); (ii) luego diseñar las funciones y procesos involucrados; y (iii) sólo entonces determinar los aspectos estructurales tales como la institucionalidad y normativa (ello como un traje a medida). En el mundo real y dinámico de la administración pública, se suele empezar por lo último, esto es, la institucionalidad y/o el marco normativo.
- De esta manera y revisado el contexto político, institucional y fiscal, cabe preguntarse qué estrategia es la más efectiva para instalar y lograr los objetivos definidos de un proceso de evaluación ex ante. Dicha decisión no es trivial, ya que los procesos evaluativos son percibidos por muchos actores como una amenaza y eso despierta resistencia, por lo que es necesario ser consciente del leverage político efectivo de los gestores o líderes que conducirán el proceso, así como estar cierto respecto de contar con las competencias técnicas y administrativas para ello.
- Desarrollar una estrategia gradual y colaborativa. Gradual, ya que debería iniciarse aspirando a lograr una baja cobertura de evaluaciones ex ante en el marco de un proceso piloto y abordando políticas públicas de menor complejidad. Colaborativa, dado que debe ser entendida como un proceso que, en lo principal, se desarrolla en la etapa de revisión y apoyo técnico juntamente con los formuladores. Ello permitirá ganar la legitimidad necesaria en la etapa inicial del proceso.
- Considerar promover la función evaluativa no como una actividad de control, sino que como una oportunidad para explicitar y objetivizar los méritos y resultados esperados de las intervenciones públicas. En especial para que los formuladores enfrenten con diseños objetivos y explícitos las instancias de deliberación y decisorias posteriores, en procesos que, muchas veces, operan con ciertos rasgos de “caja negra”. Si bien es atractiva la idea de involucrar a la autoridad contralora en estos procesos evaluativos, no es tan obvio el beneficio de vincular la función evaluativa con la de control no preventivo, ya que esta función fiscalizadora por su naturaleza puede derivar en sanciones administrativas y generar resistencias al proceso.
- Cabe tener en cuenta que toda innovación en el ámbito de la administración pública genera resistencias tanto internas como externas. Ello debido a que los cambios, más aún dependiendo de su intensidad, pueden generar directa o indirectamente ganadores y perdedores. Dicha resistencia se debe entender como una respuesta natural y como parte del contexto, y por ello, además de construir una propuesta eficaz, eficiente y oportuna para instaurar la evaluación ex ante, se requerirá una estrategia general pertinente y mucha gestión de cambio para contenerla.
- Del mismo modo, se debe aclarar al principio si la evaluación ex ante puede afectar el financiamiento y la gestión futura de los programas.
- Por fin, se recomienda una estrategia “simple en su complejidad”, que considere funciones o hitos explícitamente definidos y asignados a actores organizacionales claramente visibles. Ello contribuirá a la comprensión del proceso evaluativo por parte de los grupos de interés menos involucrados en aspectos técnicos específicos, y en virtud de ello, a la ganancia de legitimidad de la metodología y sus resultados.
Al diseñar una nueva política, asignando recursos públicos a programas, proyectos o intervenciones, es importante tener el mejor análisis posible basado en la información disponible. Las evaluaciones ex ante pueden optimizar la eficiencia, eficacia y transparencia del proceso presupuestario, brindando apoyo a la priorización de políticas y a la identificación de espacio fiscal para que los países de la región puedan responder a los desafíos económicos y sociales sin comprometer la sostenibilidad fiscal. Al conocer la experiencia de los países de la OCDE en la implementación y el uso de esta valiosa herramienta, se podrá sacar lecciones para mejorar los procesos presupuestarios en nuestra región, logrando mejores políticas públicas.
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[1] Se entiende eficiencia como el mejor uso de los recursos (menor costo posible para un nivel y calidad deseado de bien y servicio público) para contribuir a las prioridades de los gobiernos; eficacia como la capacidad de alcanzar los logros previstos; y transparencia como la capacidad de informar a la ciudadanía, en sus diversas expresiones (representantes en el parlamento, medios, academia, organizaciones no gubernamentales, etc.) del desempeño esperado y efectivo del uso de los recursos públicos.
[2] La literatura define Calidad del Gasto como a aquel gasto “que resultado de un proceso de asignación de recursos a través de un presupuesto público y de la ejecución de este, responde a prioridades establecidas a través del proceso político contribuyendo así a los objetivos esperados de un gobierno. Un gasto que, en el marco de definiciones de política fiscal de mediano plazo, contribuye de modo significativo a alcanzar los objetivos de desarrollo de los países, y a satisfacer las demandas y necesidades sociales y económicas de su población.”
[3] Se usa para esta revisión una muestra de 34 países pertenecientes a la OECD (37 miembros). La fuente de información son los datos proporcionados por la última encuesta “Performance Budgeting Survey” llevada a cabo por la OCDE en el año 2018.
[4] Tres países (Islandia, Eslovaquia y Eslovenia) desarrollan sólo evaluación ex post de programas.
[5] Vinculante en el sentido de que la o las instituciones que conducen el proceso de evaluación ex ante pueden obligar a los programas a pasar por él.
*Agradecemos los comentarios de Carola Pessino, Romina Nicaretta, Axel Radics y Juan Luis Gómez.
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