Incrementar la eficiencia del gasto público es una prioridad de todos los gobiernos. Para esto se requiere que los presupuestos asignen recursos para aquellos fines de mayor valor de la sociedad y que se obtenga la mayor cantidad de bienes y servicios públicos para un determinado nivel de gasto. Lograr esta eficiencia requiere, por lo tanto, una evaluación continua de los programas presupuestarios y una contención de los costos de proveerlos.
Sin embargo, en la práctica, el proceso de presupuestación es distinto. Tiende a ser un ejercicio incrementalista, en el que anualmente se somete a la aprobación de la legislatura un presupuesto basado en el ejercicio fiscal precedente con modificaciones marginales. Bajo este tipo de presupuestación, el énfasis se pone en la revisión de las modificaciones marginales del presupuesto, más que en una revisión integral de objetivos de política pública, resultados y programas. Esta práctica tiende a generar presupuestos obsoletos, con programas y proyectos no alineados con las prioridades de desarrollo de los países, y no promueve la eficiencia del gasto público.
Por lo tanto, encontrar mecanismos que permitan quebrar con esta tendencia incrementalista debería ser una prioridad de los gobiernos.
En 2015, el Gobierno de México, durante la elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación para 2016, buscó romper con esta tendencia y realizó una revisión de un importante número de partidas presupuestarias utilizando una metodología de presupuestación base cero (PBC) moderna. El documento Reingeniería del presupuesto de egresos de la Federación en México: la experiencia de un presupuesto base cero moderno presenta el proceso realizado en México y puede servir de guía para aquellos gobiernos interesados en realizar una reingeniería similar y aprender de sus lecciones.
El presupuesto base cero, en evolución
La presupuestación base cero es una metodología de presupuestación que busca construir desde cero un presupuesto, de manera que se elimine todo el gasto obsoleto de una organización y se conserven únicamente los conceptos relevantes para cumplir sus objetivos.
La metodología tradicional de PBC inicia dividiendo una organización en unidades de decisión. Los responsables de cada unidad preparan una descripción y evaluación detallada de todas sus actividades. Asimismo, se identifican alternativas para llevar a cabo dichas actividades y se prepara un plan de gasto para cada una de las alternativas identificadas.
La información se utiliza para crear paquetes de decisión para cada unidad. Cada paquete de decisión presenta una descripción detallada de las actividades que implica, los resultados esperados, los recursos requeridos en unidades físicas y el costo asociado a su implementación. Los paquetes de decisión se presentan a los responsables de la gestión presupuestal, quienes los jerarquizan en orden de relevancia para los objetivos de la organización. Este ejercicio se lleva a cabo en función de la relevancia de cada unidad de decisión, teniendo la opción de eliminarla por completo.[1]
De esta forma, los paquetes de decisión se vuelven un instrumento clave para la implementación de la PBC. La elaboración de estos paquetes de decisión requiere la realización de varias actividades.
- Primero, se deben revisar las actividades realizadas o a realizarse, a fin de definir el número de paquetes de decisión a elaborarse.
- Segundo, se requiere hacer reuniones de trabajo a fin de identificar las alternativas para la provisión de servicios para distintos niveles de asignaciones presupuestarias. Generalmente se suelen considerar tres escenarios, relacionados con los montos presupuestados en años anteriores (optimista, base y pesimista). Toda la información generada se ordena y presenta en un formato estandarizado, para facilitar la comparación entre paquetes.
¿Por qué la metodología PBC es atractiva?
La metodología de presupuesto base cero es técnicamente atractiva ya que cuenta con un gran potencial para identificar duplicaciones y reducir presuineficiencias, al proveer una mayor cantidad de información para la toma de decisiones. Sin embargo, sus requerimientos en términos de recursos administrativos y tiempo difícilmente son compatibles con los calendarios anuales a los que debe ajustarse un proceso de presupuestación normal. En la práctica, el tipo de análisis y profundidad requerido para llevar a cabo este ejercicio es sumamente demandante[2], por lo cual la PBC dejó de utilizarse.
La presupuestación base cero moderna
En años recientes, una visión renovada de los procesos PBC ha comenzado a utilizarse nuevamente en el sector público. Los enfoques modernos de PBC ya no buscan analizar todo el presupuesto, sino que se enfocan en programas presupuestales clave. Una vez seleccionados, se lleva a cabo un análisis de su desempeño y evolución histórica y se identifican alternativas para proporcionar de mejor manera los servicios que se ofrecen a través de dichos programas.
De esta forma, la PBC moderna se ha convertido en una herramienta de planeación que genera resultados favorables en términos de eficiencia presupuestal. Desde la óptica de la consultora McKinsey & Company, la nueva PBC, más que una metodología de presupuestación, debe entenderse como un proceso estructurado de gestión del gasto que contribuye a la construcción de una cultura de reducción de costos. Esta nueva visión inclusive ha permeado a los gobiernos de subancionales en Estados Unidos y Canadá.
La estrategia mexicana
En 2015 Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) del Gobierno Federal se planteó la necesidad de realizar una reingeniería del gasto público federal, con miras a estabilizar el déficit público. Para ello, en 2015 la SHCP anunció que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2016 se llevaría a cabo bajo un enfoque PBC. Se determinó que se realizaría una revisión del presupuesto de la Administración Pública Centralizada y que esta revisión contaría con cuatro ejes principales:
- El rediseño de la estructura programática del PEF,
- La reestructura del gasto en servicios personales,
- La optimización del gasto de operación, y
- La mejora en la eficiencia y rentabilidad en la inversión pública.
El proceso realizado permitió reducir el número de programas presupuestarios, vía fusiones y eliminaciones, y contener el crecimiento de ciertos componentes del gasto público como el gasto en servicios personales y operativos en las secretarías de estado y organismos descentralizados con diversos grados de autonomía.
La contención del gasto agregado se logró con una reducción de la inversión de las empresas de propiedad gubernamental (Petróleos Mexicanos, y la Comisión Federal de Electricidad) así como de los institutos de seguridad social (Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado).
El diseño e implementación del proceso de reingeniería presupuestal en México presentó varios retos y arrojó importantes lecciones para países que quieran embarcarse en procesos similares. Para más detalles sobre la experiencia de México y su reingeniería del gasto, los retos y desafíos encontrados, recomendamos consultar el documento Reingeniería del presupuesto de egresos de la Federación en México: la experiencia de un presupuesto base cero moderno.
Notas de pie
[1] Kavanagh, S. (2012) “ZBB is Back”, Public Management, April 2012, pp. 15-17
[2] Marcel, M. (2012) “Budgeting for Fiscal Space and Government Performance beyond the Great Recession”, OECD, Paris.
Yo admito no ser un experto en este tipo de análisis, pero llama la atención el hecho de que se haya realizado una disminución del gasto en inversión en áreas tan críticas como la producción de energía en el caso de petróleos mexicanos y en la comisión federal de electricidad, o todavía peor en el caso del IMSS y del ISSSTE. Todo ello con lo catastrófico que se ve ahora, si el comentario inicial debería definir áreas prioritarias, pues que mejor las de energía y salud. No lo creen?