Uno de los principales desafíos de la descentralización fiscal y de los gobiernos subnacionales en América Latina y el Caribe es que estos últimos cuenten con las capacidades institucionales para cumplir con sus responsabilidades y puedan responder a las demandas de la ciudadanía y del desarrollo sostenible.
Nuestro estudio denominado Fortalecimiento de la Gestión Fiscal Subnacional– Lecciones y aprendizajes desde el terreno (2010-2020) analiza algunas de las experiencias más emblemáticas de programas de fortalecimiento de la gestión fiscal subnacional llevadas a cabo con financiamiento del BID e identifica un conjunto de recomendaciones que pueden ser de utilidad para nuevas iniciativas en la materia.
El estudio incluye cinco estudios de caso de programas en Argentina, Brasil, México y Uruguay e incorpora dos experiencias internacionales. Todos los casos presentan las condiciones del contexto en que se insertaron los programas, los desafíos abordados, las estrategias de fortalecimiento e instrumentos de diagnóstico utilizados, los principales resultados y las lecciones aprendidas en materia de diseño e implementación. A continuación, se reseñan ocho lecciones de este aprendizaje, con miras a su consideración en futuras intervenciones:
1. Los programas de fortalecimiento fiscal subnacional deben estar apoyados y articulados con las políticas de descentralización
La consistencia con los objetivos nacionales de descentralización fiscal debe ser un aspecto central en el diseño de los planes de fortalecimiento de la gestión fiscal subnacional, tal como muestran los programas de largo plazo financiados por el BID en Argentina, Brasil, México y Uruguay.
Las intervenciones de fortalecimiento del BID en estos países han sido claves para que los gobiernos subnacionales adquieran las capacidades para cumplir con las responsabilidades que se les asignan en los marcos de políticas nacionales y sectoriales. Concretamente, los estudios de caso muestran que los programas de fortalecimiento deben acompañar la evolución histórica y coyuntural del marco de políticas y las regulaciones prevalecientes en los países, factor que resulta fundamental para asegurar la pertinencia y sostenibilidad de los resultados alcanzados y de los instrumentos de gestión fiscal propuestos.
2. Las estrategias de intervención deben ser coherentes con los objetivos de las políticas
El éxito de los programas subnacionales de fortalecimiento fiscal depende de la claridad de la estrategia de intervención. Estas estrategias deben responder a los objetivos nacionales y, en este sentido, deben brindar claridad sobre:
- el nivel (o niveles) de gobierno que atenderá el programa;
- la forma en que se atenderá la heterogeneidad de las capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales;
- el uso de incentivos para impulsar la mejora de la gestión subnacional;
- el horizonte temporal del programa ya que estos pueden diseñarse como intervenciones aisladas como o una secuencia de varias;
- las métricas a partir de las cuales se evalúan los avances institucionales, y la definición de las metas y requisitos de elegibilidad para transitar de un programa a otro.
La coordinación intergubernamental es también fundamental para que las actividades de fortalecimiento se diseñen tomando en cuenta a los diferentes actores involucrados tanto del nivel nacional como subnacional.
3. Se debe promover la adopción de normas e instrumentos estandarizados de gestión fiscal
La adopción de herramientas estandarizadas de gestión fiscal (metodologías, sistemas, guías, indicadores, estándares, entre otros) permite reducir los costos y tiempos de implementación de las mejoras previstas. Eso ayuda a evitar la proliferación de instrumentos de gestión subnacionales que no consideran las mejores prácticas internacionales y cuyo mantenimiento y aplicación podrían ser costosos.
La adopción de instrumentos estandarizados también facilita la replicación de las soluciones desarrolladas por parte de otros gobiernos subnacionales, aunque éstos no sean beneficiarios directos de los programas. En este sentido, es importante inducir el establecimiento de normas y procedimientos estandarizados de gestión, en conformidad con lo establecido por los entes rectores, tal como ocurre con la armonización contable, o la adopción de reglas comunes de responsabilidad fiscal.
4. El uso de esquemas de incentivos debe adecuarse a las capacidades existentes
Considerar las capacidades institucionales existentes en los gobiernos subnacionales es esencial para un buen diseño de los sistemas de incentivos que ayuden a mejorar la gestión fiscal. Por ejemplo, el uso de recursos para obras públicas como incentivos a la mejora del desempeño fiscal debe tomar en cuenta la capacidad de los gobiernos subnacionales para seleccionar, preparar y evaluar los proyectos de obras públicas que serán beneficiados por este tipo de incentivo.
5. Es importante incentivar la adopción de soluciones tecnológicas comunes
Los casos estudiados indican que el uso intensivo de tecnologías de información y comunicación es un factor acelerador de las mejoras de gestión, especialmente porque los programas de fortalecimiento de la gestión fiscal subnacional generan un conjunto de soluciones que responden a problemas comunes de gestión. Por este motivo, resulta importante que estos programas promuevan el establecimiento de parámetros y estándares comunes de desarrollo de nuevas tecnologías de gestión, así como protocolos que faciliten el intercambio de soluciones tecnológicas.
6. Los contenidos y actividades de capacitación deben considerar las características específicas de la audiencia
Dado que existe una gran heterogeneidad de capacidades institucionales a nivel subnacional, es esencial que los programas de fortalecimiento combinen correctamente los aspectos teóricos de una buena gestión con la diseminación de experiencias prácticas. En este sentido, la oferta de asistencia técnica debe ser flexible y brindar un espectro amplio de opciones que tomen en cuenta el nivel de formación y experiencia de los funcionarios subnacionales, así como los recursos (técnicos y financieros) que están a su disposición. Esto implica combinar cursos masivos de capacitación (tipo MOOC), con programas de capacitación para técnicos especializados, y entrenamientos basados en casos concretos de aplicación de las herramientas de gestión propuestas.
7. El establecimiento de plataformas de intercambio de conocimiento es crucial para acelerar la innovación y la replicabilidad de experiencias exitosas
La promoción y formación de redes de conocimiento y el establecimiento de asociaciones especializadas permiten articular la participación de los actores de los distintos niveles de gobierno, o de estos entre sí, fomentando el diálogo técnico para dirimir problemas comunes, intercambiar experiencias y adoptar soluciones compartidas. En esta materia, resulta importante el uso de las plataformas web o la conformación de redes para facilitar este tipo diálogo a través de conferencias o foros temáticos.
8. Es necesario reforzar la medición y evaluación de la efectividad de los programas de gestión fiscal subnacional
Un factor común de los estudios analizados apunta a la necesidad de acometer evaluaciones de impacto de manera más sistemática y rigurosa. La realización de evaluaciones rigurosas es aún una tarea pendiente, por lo que generalmente resulta difícil analizar la efectividad de las intervenciones, aspecto que es de gran utilidad para mejorar el diseño e implementación de programas futuros.
Dada la complejidad de realizar evaluaciones integrales de este tipo de programas, resulta conveniente adoptar una estrategia de evaluación basada en temas específicos (por ejemplo, estudios de impactos de la factura electrónica, o de los procesos de valuación catastral) que, en su conjunto, brinden un panorama integral sobre la efectividad de estos programas en sus diferentes ámbitos de intervención.
Les invitamos a descardar el estudio Fortalecimiento de la Gestión Fiscal Subnacional– Lecciones y aprendizajes desde el terreno 2010-2020 para más detalles sobre estos aprendizajes de nuestros proyectos.
Conoce más sobre nuestro trabajo con los gobiernos subnacionales en el área fiscal.
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