Uno de los mayores retos en la esfera urbana regional es el rezago en la provisión efectiva de servicios básicos e infraestructura. El rápido proceso de urbanización en América Latina y el Caribe (ALC) ha generado una fuerte demanda por bienes y servicios públicos que los gobiernos locales no han podido absorber. Estudios del BID señalan que el potencial de crecimiento adicional del Producto Interno Bruto (PIB) real de la región estaría alrededor del 2% anual si las inversiones en infraestructura se duplicaran. Sin embargo, la inversión pública de ALC ha disminuido progresivamente desde los años ochenta, manteniéndose en el 2% del PIB durante la última década.
Las crecientes demandas de mayores y mejores servicios e infraestructura han aumentado las necesidades de inversión, lo cual contribuye a la ampliación de la brecha de financiación. Sumado a ello encontramos que las fuentes tradicionales de recursos para financiar la infraestructura no están siendo utilizadas en todo su potencial. Por ejemplo, los ingresos por impuesto predial representan solo el 0,37% del PIB de la región cuando en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) esta proporción puede llegar a 2,12%. Esto es 5 veces más.
Dada la alta potencialidad que representa las demandas para la financiación de infraestructura y servicios urbanos en ALC, un nuevo estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha adelantado una nueva investigación que analiza el potencial de la captura de plusvalías y plantea algunas consideraciones metodológicas que faciliten su implementación. El documento propone realizar un análisis de prefactibilidad de la aplicación de plusvalías en dos casos de estudio (Xalapa, México y Quetzaltenango, Guatemala), el cual incluye una estimación de los impactos esperados.
Esto hace que sea de vital importancia que los gobiernos municipales trabajen simultáneamente en dos frentes:
- El fortalecimiento de las fuentes de recursos tradicionales (ej. recursos propios, transferencias, entre otros)
- La identificación e implementación de mecanismos de financiación poco tradicionales, que les permita contar con fuentes alternativas para atender de manera efectiva las demandas básicas de sus ciudadanos.
Respecto a este último, los mecanismos de gestión del suelo presentan una oportunidad para aumentar los ingresos públicos, disminuir los costos de infraestructura y permitir una aproximación preventiva a la informalidad. Por ejemplo, los mecanismos de captura de plusvalías integran las dimensiones fiscal y urbana por ser, al mismo tiempo, una herramienta de financiación que puede afectar los patrones de desarrollo urbano, y una herramienta de regulación de uso del suelo que permite optimizar el gasto público de las ciudades y generar ingresos fiscales.
¿Qué es el concepto de captura de plusvalías?
El concepto de captura de plusvalías se basa en la idea de usar la valorización del precio del suelo producida por la urbanización para financiar la infraestructura y servicios que la hacen posible. En la medida en que la demanda por suelo es una demanda derivada y su precio depende de lo que se pueda hacer con él, elementos clave del desarrollo urbano tales como la transformación del uso del suelo de rural a urbano, la instalación de infraestructura o la densificación, permiten incrementar los beneficios potenciales derivados de un terreno o propiedad. Esto, a su vez, resultará en mayores precios del suelo. Esta valorización, llamada ‘plusvalía’, es susceptible de ser ‘capturada’ para el beneficio de la comunidad en la medida en que los factores que la generan sean consecuencia de decisiones o acciones públicas.
Existen diversos instrumentos para capturar la plusvalía generada por inversiones y acciones del sector público que afectan el valor del suelo. Entre ellos se destacan la contribución por mejoras, los cargos por derechos de construcción, la financiación por incremento de impuestos, y los esquemas de reajuste de terrenos. Estas herramientas se pueden clasificar según su naturaleza en:
- Impuestos, como las tasas diferenciales de impuestos a la propiedad o la financiación por incremento de impuestos.
- Tarifas, como las contribuciones por mejora o valorización
- Regulaciones, como las exacciones, los cargos por derechos de construcción o el reajuste de terrenos.
En la actualidad muchos gobiernos locales de América Latina y el Caribe están utilizando mecanismos para capturar este valor e incluso, en algunos países, su aplicación está reglamentada por leyes nacionales. Sin embargo, su uso aún no corresponde a todo su potencial, bien sea porque los marcos jurídicos todavía no existen o porque aun cuando están presentes no se han reglamentado o no se aplican consistentemente. A ello se suma la incertidumbre sobre los impactos potenciales de la aplicación de estas herramientas y desconocimiento de las metodologías posibles de implementación.
No obstante, numerosos estudios empíricos resaltan el alto impacto que tiene la capitalización del acceso a infraestructura y servicios urbanos en los precios de los bienes raíces. Por ejemplo, un estudio realizado por Smolka, recopila estudios de caso en América Latina que muestran como la inversión en agua potable en ciudades como Curitiba, Brasilia y Recide, en Brasil, el valor del suelo aumentó en hasta 11 veces su costo original. Por otra parte, la densificación permitida por la autorización de construir edificios de 5 pisos en barrios de casas en Bogotá aumentó el valor del suelo hasta en 100%, dependiendo del estrato económico y la localización. Finalmente, la generación de plusvalías también se demostró en el acceso a transporte público con ejemplos como la valorización de 15 a 20% producida en un radio de 1 km de las estaciones del servicio de buses articulados TransMilenio, después de su inauguración.
TransMilenio es el servicio de buses articulados de Bogotá, Colombia. Fuente: lensesdrilling
El resultado que demuestra los análisis de la nueva publicación del Banco sobre El Potencial de la Captura de Plusvalías demuestra que sí existe potencial de financiar grandes proyectos vía la valorización que éstos mismos producen, sugiriendo que los mecanismos de plusvalías pueden ser una pieza clave para garantizar la sostenibilidad de nuestras ciudades en el futuro.
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*Este artículo fue publicado el 14 de marzo y ha sido actualizado para incluir nueva información.
Video: ¿Cómo financiar proyectos urbanos que mejoren la calidad de vida en tu ciudad? Conversamos con Andrés Blanco y Nancy Moreno, especialistas del BID, sobre las plusvalías, un mecanismo poco explorado para financiar el desarrollo urbano sostenible en América Latina y el Caribe.
El tema es de mucha actualidad en el caso de México, dado que estos mecanismos se han perdido y los intentos de recuperarlos han sido fallidos recientemente.