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Existe consenso en considerar a América Latina y el Caribe (ALC) como la segunda región más urbanizada del mundo, pues alrededor de un 80% de su población vive en ciudades y el 20% restante en áreas rurales. Sin embargo, ¿qué pasaría si cambiásemos, o adaptásemos, los parámetros para definir qué puede considerarse como territorio urbano?
La clasificación dualista (si no es urbano, entonces es rural) sirve para facilitar el entendimiento de la realidad territorial. Sin embargo, corremos el riesgo de caricaturizar las dinámicas del desarrollo que ocurren en un entorno. Por este motivo, en los países de ALC donde se han hecho ejercicios de análisis territoriales utilizando rangos más amplios de categorías de análisis de grados de urbanización, se encuentran clasificaciones más cercanas a la realidad. Estos rangos incluyen un riquísimo gradiente de municipalidades intermedias que no responden necesariamente a características definidas por el abordaje dualista de urbanización/ruralidad. En este contexto se ha venido desarrollando el concepto de peri-urbano, el cual permite conectar realidades que tienden a fundirse y que trataremos en una entrada posterior.
Con este artículo iniciamos una serie de blogs cuyo objetivo es poner sobre la mesa la importancia de diseñar políticas públicas territoriales que tengan en cuenta la riqueza de información de los diferentes gradientes territoriales así como las dinámicas territoriales que trascienden límites político-administrativos.
Un ejemplo práctico para entender mejor los gradientes territoriales
Para que puedan entender mejor la importancia de este tema, les invitamos a viajar hasta Colombia. En 2015 se llevó a cabo un estudio en el país para conocer mejor su realidad territorial. Este estudio, que llevaba por nombre Misión Para la Transformación del Campo encontró que el país estaba dividido en cuatro categorías según la relación urbanización-ruralidad:
- Ciudades y aglomeraciones
- Intermedio
- Rural
- Rural disperso
El estudio concluyó que, cerca del 60% de los municipios del país deben considerarse como rurales, y que más del 30% de la población del país sería de carácter rural. Esta situación entra en contradicción con los datos de la clasificación tradicional, la cual considera que solo el 26% de la población reside en áreas rurales.
Así mismo, este análisis puso sobre la mesa otros temas vinculantes. Uno de ellos que cada una de las clasificaciones de la urbanización-ruralidad tenía diferentes indicadores de pobreza multidimensional y pobreza por ingresos. También mostró la forma en la que los indicadores de inclusión social e inclusión productiva variaban para las cabeceras y la población dispersa dentro de una misma jurisdicción. En el marco de este estudio, además, RIMISP encontró que la población dispersa puede vivir cerca a los núcleos poblados (estimó que en 2014 el 82,5% de la población dispersa vive a menos de 20 km de un núcleo urbano de 20.000 o más habitantes, y el 65,6% a menos de 10 km).
¿Por qué deberíamos ir más allá de la categorización territorial excluyente?
El resultado inmediato de clasificar realidades complejas en categorías excluyentes (urbano/rural, por ejemplo) conlleva el diseño de recetas que homogenizan particularidades y, por ende, a la ineficiencia de las políticas públicas para atender las problemáticas propias de la naturaleza y especificidades territoriales.
Por el contrario, dentro de los beneficios que tienen las categorización territorial amplias (como el de este caso de Colombia) es que, además de ofrecer soluciones más próximas a la realidad (con enfoque territorial), cuando éstas se abordan desde objetivos de convergencia regional y cierre de brechas permite definir necesidades, diseñar indicadores específicos, pero sobre todo asignar sectores responsables e inversiones que permitan enfocarse en las problemáticas encontradas.
Clasificación territorial según su nivel de desarrollo
En 2015 el Departamento Nacional de Planeación de Colombia hizo un ejercicio para clasificar los municipios y departamentos del país en 7 categorías de acuerdo con su entorno de desarrollo (robusto, intermedio o temprano) y su funcionalidad urbana. Este ejercicio encontró grandes disparidades en términos de calidad de vida, económicos, ambientales, institucionales y de seguridad entre las entidades territoriales y por ende diferentes respuestas desde las políticas públicas.
Dentro de una misma jurisdicción también vemos esta tendencia, tanto en el ordenamiento territorial a partir de una clasificación que divide al territorio en suelos urbanos y rurales, como en la planificación del territorio, que usualmente finaliza donde se acaban los límites político-administrativos de las jurisdicciones territoriales, sin tener en cuenta las dinámicas que afectan los propios territorios pero que ocurren fuera de estos.
En un estudio del BID sobre Interdependencias municipales se comprobó cómo los intercambios que se realizan entre agentes económicos de diferentes jurisdicciones político-administrativas con el fin de satisfacer una necesidad (ej. provisión de bienes y servicios) configuraba el establecimiento de interrelaciones que vinculan la demanda de una jurisdicción con la oferta de la otra, produciendo externalidades que, a pesar de ser causadas dentro de los límites de una, afectan a la otra.
El ejercicio permitió medir la naturaleza, magnitud y dirección de estas interdependencias y recomendar políticas públicas para acelerar las interdependencias que generan externalidades positivas y regular aquellas que generan externalidades negativas, así como propuestas de asociatividad territorial que permitan economías de escala y sinergias en los beneficios de la implementación de las políticas públicas.
El BID está comprometido con la diversidad territorial
Es fundamental que los diseños de las políticas públicas territoriales tengan en cuenta la riqueza de información de los diferentes gradientes territoriales. Así mismo, resulta importante que los tomadores de decisiones entiendan que éstas son implementadas en territorios con complejidades que trascienden abordajes simplificadores de la realidad.
Para conseguir llevar a cabo este objetivo, el BID está comprometido con un abordaje territorial y multisectorial en cada una de sus operaciones. En particular, la División de Vivienda y Desarrollo Urbano cuenta con el Grupo Temático Supramunicipal, cuyo objeto es abordar los fenómenos territoriales teniendo en cuenta las particularidades del entorno e independientemente de los límites político-administrativos en los que ocurren.
En próximos artículos de esta serie trataremos con más detalle algunos de los asuntos territoriales que trascienden las categorías territoriales tradicionales: vínculos urbano-rurales, tipologías y taxonomías territoriales, áreas funcionales, territorios periurbanos e interdependencias municipales. !No te los pierdas!
Buen día, les saludo desde Perú,
Coincido mucho con las ideas y análisis propuestos en la publicación.
En la Escuela Mayor de Gestión Municipal venimos trabajando a nivel nacional y, definitivamente, hay esquemas que provienen de los ministerios encargados del desarrollo económico y social, que difícilmente se pueden aplicar ante la variedad de territorios que conforman el Perú y, como Uds. también señalan la variedad de las relaciones de todo tiempo que se dan por encima de las circunscripciones territoriales como pueden ser los municipios y provincias.
Sería bueno seguir compartiendo este tipo de experiencias que obligan a una visión diferente de de la relación territorio/población/desarrollo y, por supuesto a diferentes políticas públicas y de gestión.
Felicito el trabajo. Estamos dispuestos a compartir experiencias también desde el Perú.. Saludos
Michel Azcueta.
Escuela Mayor de Gestión Municipal.
Estimado Michel, agradecemos mucho su comentario y su interés. Efectivamente el Banco continuará compartiendo este tipo de experiencias y esperamos en próximas entradas de esta serie adentrarnos un poco más en las diferentes tipologías que existen en la compleja realidad territorial de nuestra región. Saludos.