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Para diseñar políticas públicas territoriales que resuelvan eficazmente los problemas reales de los municipios de América Latina y el Caribe (ALC) es necesario conocer, y reconocer, los diferentes gradientes territoriales existentes, así como las dinámicas que trascienden límites político-administrativos.
En un primer artículo, publicado hace unos meses, abordamos los impactos en la política pública que tiene la simplificación de las categorías territoriales y la correspondiente necesidad de superar la dicotomía urbano/rural para clasificar un territorio. Después publicamos una segunda entrada de blog, en el que mostramos que esa clasificación dentro del gradiente territorial no es estática, y que la mayoría de municipios de ALC comparten simultáneamente características urbanas y rurales en diferentes proporciones a lo largo de su proceso de urbanización. Finalmente, en un tercer artículo, explicamos la importancia de analizar las dinámicas que afectan a un municipio que ocurren fuera de su jurisdicción y que generan flujos de interdependencia, como criterio fundamental para la planificación territorial. Esta ruta nos ha permitido mostrar que las respuestas territorializadas de las políticas públicas comienzan por comprender las particularidades de los entornos de cada territorio (enfoque de lugar) desde un marco de análisis que tenga en cuenta la riqueza del gradiente territorial urbano-rural.
Este el artículo de hoy, pondremos punto final a esta serie que aborda los criterios de planificación del continuum territorial que trascienden los límites político-administrativos de las unidades que lo componen. Para ello, exploraremos las ventajas de la escala intermedia de la planificación, es decir, aquella que trasciende la escala local pero no llega a las generalidades de la escala estatal, provincial, departamental o regional. También describiremos cómo esta escala permite un abordaje que contribuye a responder a las necesidades reales de los habitantes de un territorio bajo principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, y modelos alternativos de gestión administrativa territorial.
Áreas funcionales: integración supramunicipal
Al trabajar en el ordenamiento de un territorio, es crucial considerar categorías físicas, socioeconómicas y jurídicas que se superponen entre sí y que difieren en su impronta espacial en dicho espacio. El conjunto de esta superposición no responde necesariamente a una definición clara de jurisdicción político-administrativa y el resultante espacial se empieza a denominar de diferentes maneras (por ejemplo, áreas homogéneas, unidades de gestión paisajística, unidades ambientales biofísicas), que buscan darle un significado a la naturaleza del abordaje particular. Esto redunda en la necesidad de analizar el territorio desde una escala que trascienda lo local, pero no tanto que en el ejercicio se pierdan las condiciones que hacen de ese territorio una unidad con un alto grado de articulación y cohesión.
Estas escalas supramunicipales no corresponden usualmente a una entidad territorial reconocida jurídicamente, es decir, no tienen funciones administrativas y gubernamentales. Están definida por espacios contiguos y relativamente autocontenidos, donde se realizan con frecuencia intercambios de personas, bienes y servicios. Un área o territorio funcional se puede definir como ese ámbito territorial que se configura a partir de esas interdependencias de flujos económicos, sociales, culturales, ambientales e institucionales, cuyos bordes no coinciden con límites político-administrativos, sino con umbrales más allá de los cuales las relacionas funcionales pierden intensidad.
Las áreas funcionales son una construcción territorial que se utiliza en diferentes países para reconocer un espacio de intercambio supramunicipal, que permita dar lineamientos y directrices de ordenamiento territorial de carácter estratégico.
Escala intermedia de planificación: ventajas significativas
La delimitación de áreas funcionales que integran espacios urbanos y rurales es clave para un ordenamiento territorial que responda a las necesidades de los habitantes. Estas áreas, esenciales para un desarrollo armónico y coordinado, se fundamentan en la interconexión e integración. Abarcan desde la integración de políticas y servicios hasta la gestión supramunicipal y la reducción de brechas municipales, siempre respetando la autonomía local. Esto asegura la alineación de los planes territoriales, sectoriales y municipales hacia objetivos comunes.
Como vimos al final del anterior artículo de la serie, la planificación a escala intermedia, equilibrando las visiones locales y otras más amplias, ofrece ventajas significativas:
- Integración de servicios públicos y sociales.
- Respuesta coordinada a desafíos comunes.
- Desarrollo económico y atracción de inversiones, promoviendo la innovación a través de clústeres y colaboración intersectorial.
- Equitativa distribución de beneficios del desarrollo para reducir desigualdades.
- Gestión conjunta de infraestructura, mejorando conectividad y movilidad.
- Flexibilidad y adaptabilidad a cambios demográficos, económicos y ambientales.
- Fortalecimiento de la identidad regional y sentido de pertenencia.
Estos beneficios se enmarcan en principios que buscan eficacia en políticas de desarrollo, involucrando todas las escalas territoriales y sectores para un desarrollo equilibrado y sostenible.
Principios de la planificación supramunicipal
La planificación supramunicipal, por su naturaleza descentralizada y vinculada a enfoques multisectoriales y multiescalares, requiere de los siguientes principios fundamentales para su adecuada gestión:
- Coordinación: evita la duplicación de esfuerzos y recursos, promueve una planificación territorial coherente y asegura políticas públicas con una visión integrada y de largo plazo.
- Concurrencia: facilita la acción sinérgica de distintos niveles de gobierno, optimizando recursos y respondiendo eficazmente a necesidades que trascienden lo local.
- Complementariedad: aprovecha las ventajas comparativas de cada municipio favoreciendo una distribución equitativa de servicios y recursos.
- Subsidiariedad: asegura que las decisiones se tomen cerca del ciudadano, manteniendo la autonomía local y limitando intervenciones superiores a cuando son realmente necesarias.
Estos principios deben integrarse en modelos de gestión pública que concreten arreglos institucionales efectivos. Existen variados ejemplos de modelos administrativos que facilitan la gestión de las interdependencias entre jurisdicciones en un territorio.
Modelos alternativos de gestión administrativa territorial
La implementación efectiva de un abordaje supramunicipal requiere de mecanismos de cooperación intergubernamental efectivos, esenciales en la gestión de áreas que comprenden múltiples jurisdicciones. A continuación, compartimos algunos ejemplos de modelos de administración territorial supramunicipal:
Coordinación metropolitana:
- Creación de órganos de coordinación que incluyan a alcaldes y representantes locales, con capacidad decisoria en temas clave como transporte y gestión de residuos.
- Desarrollo conjunto de planes de ordenamiento territorial, integrando entidades locales, regionales y nacionales, asegurando que las decisiones tomadas en un nivel se reflejen en los otros.
Concurrencia:
- Establecimiento de marcos de acción común para proyectos supramunicipales, como la protección ambiental o el desarrollo económico regional.
Complementariedad:
- Acuerdos de especialización en ciertas funciones o servicios para evitar la redundancia y maximizar la eficiencia. Por ejemplo, un municipio podría centrarse en el desarrollo de infraestructura educativa mientras otro se especializa en la prestación de servicios de salud.
Subsidiariedad:
- Acuerdos donde los asuntos locales específicos se gestionan a nivel de cada municipio, mientras que las cuestiones que tienen repercusiones más amplias o que requieren mayor capacidad técnica o financiera son manejadas por el ente supramunicipal.
Implementación efectiva: marco legal, cooperación y adaptabilidad
Para lograr estos arreglos institucionales es necesario contar con:
- Un marco legal e institucional claro que defina competencias, financiación y procesos de decisión.
- Cooperación intermunicipal basada en el reconocimiento de beneficios mutuos y la construcción de consenso.
- Mecanismos de participación ciudadana para garantizar transparencia y rendición de cuentas.
- Adaptabilidad y revisión periódica de las estrategias de gestión, respondiendo a cambios dinámicos y desafíos emergentes.
Conclusiones: gestión territorial efectiva y sostenible
Reconociendo que las dinámicas de desarrollo trascienden jurisdicciones, las áreas funcionales ofrecen un marco integral para gestionar flujos de personas, bienes y servicios. Las políticas públicas deben entonces regular externalidades y promover beneficios a través de la planificación a escala intermedia. Esto conduce a modelos de gestión supramunicipal que integren estos principios, resultando en una gestión territorial más efectiva, equitativa y sostenible.
¿Cómo puede tu territorio beneficiarse de estos enfoques? ¡Comparte tu opinión y únete a la conversación!
Muy importantes aportes para la planificación y gestión del desarrollo. Desde una perspectiva local (provincial), estamos desarrollando una experiencia inicial de articulación interinstitucional en una cuenca hidrográfica; para abordar la estructuración del sistema agroalimentario, si bien es cierto se trata de un problema específico (malnutrición), su complejidad permite aplicar y validar vuestro enfoque territorial; así como la necesidad de implementar nuevos modelos de gestión para la gobernanza en un contexto global y local de crisis interconectada. Y coincidimos plenamente con Uds. en que las respuestas pertinentes de las políticas públicas comienzan por comprender las particularidades de los territorios.