¿Demasiado de algo bueno? La participación de los movimientos de base en las políticas sociales bolivianas

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La brecha entre diseñar políticas en papel y ponerlas en práctica puede ser amplia. Lo mismo sucede con la diferencia entre la estructura formal de poder en un gobierno y los caminos que conducen a tomar decisiones. América Latina ofrece muchos ejemplos que muestran que lo importante no son tanto los aspectos técnicos sino los incentivos, las restricciones y las reglas que enfrentan políticos, empleados públicos y otros actores conforme diseñan e implementan políticas. Cómo identificar quién tiene peso a la hora de diseñar e implementar políticas publicas en la región es el tema de un nuevo libro del BID, titulado “Quiénes deciden la política social”.

Uno de los ejemplos revelados por el libro es la sorprendente influencia que ejercen las organizaciones de base en decidir las políticas sociales en Bolivia. Estas organizaciones, junto al presidente, se desempeñan como nodos centrales de información y generadores de ideas.

La influencia de los movimientos de base creció dramáticamente bajo el liderazgo de Evo Morales, un ex líder sindical cocalero que se convirtió en congresista y luego en el primer presidente indígena de Bolivia. En los casi 10 años desde que asumió el poder, su gobierno ha implementado numerosas reformas, incluida la aprobación de una nueva Constitución en 2009.

El sistema de gobierno impulsado por la Constitución de 2009 prometía un intenso esfuerzo colectivo. No sería una estructura verticalista en la que el presidente tomara las decisiones de forma unilateral. En cambio, agencias y ministerios de estatus similar trabajarían juntos para tomar las decisiones, mientras el vicepresidente y el presidente serían los árbitros finales.

No ha resultado ser así. Aunque fue diseñado para ser un sistema de estructura horizontal, el de Bolivia en los hechos es más vertical. En el primer rango están el presidente, el vicepresidente y numerosos movimientos de base, de campesinos e indígenas. Los ministerios se ubican más abajo en la jerarquía. En “Quiénes deciden la política social”, el BID explica de qué forma la economía política les permite a los analistas apreciar la dinámica detrás de programas y reformas.

Como se explicó en una entrada anterior de este blog, el libro utiliza el análisis de redes sociales (SNA, por sus siglas en inglés), una técnica que mapea y mide las relaciones reales, en lugar de las formales, entre individuos y organizaciones. Dentro de un gobierno, revela quién se comunica con quién. Nos dice cómo fluyen la información y los recursos, y quién está en el centro de  la toma de decisiones y quién en la periferia. El SNA ha ayudado a echar luz sobre aspectos del gobierno boliviano, en especial la diferencia entre la forma en que funciona y la forma en que se supone que debería funcionar a través de sus instituciones establecidas formalmente.

Esas diferencias pueden ser marcadas. En los papeles, hay 22 individuos o entidades clave que ayudan a crear políticas sociales. En la red real, hay 65, por lo que los canales de comunicación y autoridad se vuelven más complicados y difusos.

En teoría, los ministerios, con destrezas especializadas y administrativas, son poderosos. En la práctica, juegan un rol mucho menos significante. En la red real, las organizaciones de base, el presidente y algunos viceministros son el núcleo de la red. Además, las organizaciones de base y el presidente son los principales productores de ideas de políticas sociales. Los actores técnicos, por su parte, suelen ser sólo consumidores de ideas. En términos de autoridad política e institucional, las organizaciones de base y el gobierno central están en el centro de la red, pero no son la única fuente de poder. El vicepresidente y los sindicatos, por ejemplo, también tienen roles relevantes.

Esta difusión de la autoridad en Bolivia, con muchos actores externos, fomenta una inestabilidad burocrática. La información producida y reunida por las organizaciones de base puede ser muy valiosa para las decisiones sobre políticas, ya que pueden canalizar las demandas de quienes reciben bienes públicos mejor de lo que los funcionarios públicos pueden conjeturarlas desde la capital. Sin embargo, no funciona bien si no es parte de un proceso organizado y coordinado. En general, la coordinación limitada suele socavar las políticas públicas que no son tan eficientes y efectivas como podrían ser.

¿Qué se puede hacer? Las herramientas legales ya están ahí. La clave es organizar la cooperación técnica entre entidades sociales, y si la producción y circulación de ideas es organizada para estimular la cooperación entre los actores del proceso, la formulación de políticas sociales en Bolivia sería más sólida institucionalmente, con consecuencias positivas para las políticas públicas.

“¿Quiénes deciden la política social?” incluye otros dos casos de estudio ilustrativos, que también usan SNA. Uno revela cómo se entorpece la comunicación y la coordinación en un sistema complejo de transferencias de efectivo en Perú, y el otro explora los beneficios de una estructura más dinámica del programa Desnutrición Cero de Bolivia.

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El Autor

Pilar Conci

Pilar Conci

Pilar Conci es especialista en comunicación en el Departamento de Investigación del BID. Trabajó como periodista durante más de 15 años, cubriendo principalmente política y economía en América Latina. Obtuvo una maestría en Periodismo en la Universidad de Columbia, una maestría en Políticas Públicas en University College London, y una licenciatura en Comunicación en la Universidad de Buenos Aires. En Twitter: @pilarconci

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  1. La movilización de los movimientos sociales. Generadores de ídeas, también genera desarrollo social, calidad de vida, a través de iniciativas y participación de las comunidades populares en autogestión en la solución de problemas. Es un contacto directo con la realidad boliviana y busqueda de soluciones con capacidad de respuesta; el pueblo, es intermediario; con voz y tienen derechos y deberes de ser escuchados. Que ratifica El Estado Social de Derecho.

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